Sai sót, hạn chế của dự án BT - nhìn từ kết quả một số cuộc kiểm toán
Hoạt động của Ngành - Ngày đăng : 15:00, 05/12/2017
(BKTO) - Trong các năm từ 2013 - 2017, KTNN chuyên ngành IV đã thực hiện kiểm toán 04 dự án đầu tư theo hình thức xây dựng - chuyển giao (BT) trong lĩnh vực giao thông. Đó là: Dự án đầu tư xây dựng tuyến đường bộ mới Phủ Lý - Mỹ Lộc; Dự án khôi phục, cải tạo Quốc lộ 20 đoạn Km0+00 đến Km123+105,17 trên địa phận hai tỉnh Đồng Nai và tỉnh Lâm Đồng; Dự án đầu tư xây dựng hầm đường bộ qua đèo Cả - Quốc lộ 1, tỉnh Phú Yên và tỉnh Khánh Hòa theo hình thức hợp đồng BOT và BT (phần đầu tư theo hình thức hợp đồng BT); Dự án Đầu tư xây dựng công trình tuyến đường bộ nối hai tỉnh Thái Bình, Hà Nam với đường cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình. Các dự án này đều được thực hiện theo hình thức Nhà nước trả bằng trái phiếu chính phủ hoặc trả, thanh toán bằng tiền sau khi nhà đầu tư huy động, ứng trước từ nguồn vay ngân hàng thương mại trong và ngoài nước.
Nhiều sai sót hạn chế trong quá trình thực hiện dự án
Kết quả kiểm toán cho thấy, các dự án đầu tư đều phù hợp với Chiến lược phát triển giao thông vận tải Việt Nam đến năm 2020 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Phần lớn các dự án được hoàn thành đúng và vượt tiến độ theo kế hoạch. Tuy nhiên, việc tính toán, xác định tổng mức đầu tư của các dự án còn chưa chính xác ở một số nội dung, làm tăng tổng mức đầu tư bất hợp lý; thiết kế dự án một số nội dung chưa phù hợp với tiêu chuẩn, giải pháp thiết kế không phù hợp thực tế, tính sai khối lượng,...; công tác lập, thẩm định và phê duyệt dự toán còn tình trạng dự toán áp dụng không đúng định mức, đơn giá, xác định khối lượng dự toán chưa chính xác... Qua kiểm toán, giá trị sai sót của các dự án trên lên tới hơn 118 tỷ đồng.
Trong công tác quản lý chi phí đầu tư, các dự án đều có sai sót về khối lượng, định mức, đơn giá… KTNN đã kiến nghị xử lý tài chính hơn 156 tỷ đồng, trong đó thu hồi nộp NSNN 964 triệu đồng, giảm quyết toán hơn 98 tỷ đồng, xử lý khác hơn 56,5 tỷ đồng.
Trong phương án tài chính, việc xác định tỷ suất lợi nhuận của nhà đầu tư theo hướng dẫn của Thông tư số 166/2011/TT-BTC ngày 17/11/2011, Thông tư số 55/2016/TT-BTC ngày 23/3/2016 của Bộ Tài chính là khó thực hiện do phạm vi tham khảo rộng. Căn cứ để xác định lợi nhuận của nhà đầu tư còn mang tính chất định tính, chưa rõ ràng, chưa quy định cụ thể. Việc xác định tỷ lệ vốn chủ sở hữu tính trên tổng mức đầu tư không bao gồm lãi vay dẫn đến vốn chủ sở hữu thiếu so với quy định tại Nghị định 108/2009/NĐ-CP. Ngoài ra, vấn đề xác định chi phí lãi vay trong phương án tài chính đã tính cả trên phần lợi nhuận của nhà đầu tư trong thời gian xây dựng là chưa phù hợp với quy định.
Trong công tác ký kết hợp đồng BT, nội dung của các hợp đồng chưa quy định ưu tiên thanh toán cho các khoản lãi vay và vốn vay để hạn chế phát sinh số tiền lãi vay phải trả khi nhà đầu tư nhận được tiền hoàn trả cho dự án BT từ cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Nhà đầu tư và cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng đã thỏa thuận điều khoản điều chỉnh tổng mức đầu tư trong hợp đồng BT không phù hợp với các quy định của Nhà nước; tỷ lệ huy động vốn chủ sở hữu tại thời điểm ký hợp đồng BT thấp hơn so với tỷ lệ quy định.
Trong quá trình thanh toán vốn đầu tư, việc thanh toán cho các dự án BT bằng tiền là không phù hợp, bởi nếu đã có tiền thanh toán vốn đầu tư thì Nhà nước có thể trực tiếp thực hiện thay vì phải dùng hình thức BT để làm phát sinh thêm chi phí lãi vay và lợi nhuận cho nhà đầu tư. Tiến độ thanh toán phí bảo lãnh Chính phủ được thanh toán trước thời điểm thanh toán lãi vay cũng chưa phù hợp với quy định tại Nghị định số 15/2011/NĐ-CP.
Quá trình bố trí kế hoạch vốn và giải ngân vốn trái phiếu chính phủ cho dự án còn chậm do vướng mắc về thủ tục chuyển đổi hình thức đầu tư của dự án. Các dự án cũng không kịp thời trả nợ gốc tiền vay khi nhận được kinh phí thanh toán của cơ quan nhà nước có thẩm quyền bố trí từ nguồn vốn NSNN; chưa sử dụng hiệu quả nguồn vốn vay làm phát sinh chi phí lãi vay.
Trên thực tế, việc thực hiện công tác bồi thường giải phóng mặt bằng cho các dự án thường được giao cho các địa phương thực hiện, tuy nhiên trong các hợp đồng BT lại chưa có thành phần cũng như quy định trách nhiệm của các địa phương có dự án đi qua. Đây là một trong những khó khăn và nguyên nhân làm chậm tiến độ thực hiện công tác giải phóng mặt bằng và tiến độ thực hiện các dự án.
Công tác kiểm tra, xác nhận tiến độ huy động vốn cũng chưa được thực hiện theo quy định, chưa đối chiếu kiểm tra giá trị lãi vay từng lần để làm cơ sở thanh toán.
Những bất cập từ cơ chế chính sách
Thứ nhất, không có tính cạnh tranh trong đấu thầu. Dựa trên chính sách hiện hành, các dự án đầu tư theo hình thức BT đã được kiểm toán trên đều tiến hành lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức chỉ định thầu, dẫn đến các thông số đầu vào của phương án tài chính như lợi nhuận, lãi vay, tỷ lệ góp vốn chủ sở hữu... chỉ được xác định qua bước thương thảo hợp đồng mà không có sự cạnh tranh giữa các nhà đầu tư. Cơ chế lựa chọn nhà thầu cũng được giao toàn quyền cho các nhà đầu tư và nhà đầu tư lại tiếp tục chỉ định các nhà thầu tham gia thực hiện dự án.
Thứ hai, gia tăng nợ công. Việc Chính phủ bảo lãnh vay đối với các khoản vay từ các ngân hàng thương mại nước ngoài có thể làm gia tăng nợ công, nợ quốc gia do phát sinh thêm chi phí bảo lãnh vay vốn, phí thu xếp khoản vay nước ngoài và phí bảo hiểm khoản vay...
Thứ ba, nguồn vốn chủ sở hữu không được quy định bằng tiền nên gây khó khăn trong việc thực hiện dự án. Theo quy định tại Điều 10 của Nghị định 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 và Điều 15 của Thông tư 55/2016/TT-BTC ngày 23/3/2016, vốn chủ sở hữu mới chỉ xác định tỷ lệ góp vốn chủ sở hữu, cách xác định vốn chủ sở hữu có khả năng tham gia vào thực hiện dự án. Như vậy, các quy định này chỉ dùng để đánh giá năng lực của nhà đầu tư có đủ điều kiện để tham gia thực hiện dự án mà chưa có quy định cụ thể xuyên suốt trong quá trình thực hiện dự án.
Thực tế cho thấy, tại rất nhiều dự án, tỷ lệ góp vốn chủ sở hữu không đúng theo cam kết, nguyên nhân chủ yếu là do số vốn của nhà đầu tư chủ yếu tập trung vào các tài sản như nhà xưởng, trụ sở, bất động sản… nên rất khó để huy động vào việc thực hiện dự án. Bên cạnh đó, trong quá trình thực hiện dự án, nhà đầu tư có thể thực hiện thêm một vài dự án khác nên đã làm ảnh hưởng đến vốn chủ sở hữu góp vào thực hiện dự án BT.
Để đảm bảo được vốn chủ sở hữu đúng như cam kết trong hợp đồng dự án, cần phải có quy định cụ thể hơn và chặt chẽ hơn trong giai đoạn thực hiện đầu tư, quy định rõ vốn góp vào dự án phải bằng tiền.
Thứ tư, bất cập trong quy định mức lãi suất vốn vay. Theo quy định tại khoản 4, Điều 17 Thông tư 55/2016/TT-BTC ngày 23/3/2016 và Điều 1 Thông tư 75/2017/TT-BTC, quy định mức lãi suất vốn vay là căn cứ để tính toán lãi suất vốn vay trong đề xuất dự án, báo cáo nghiên cứu khả thi và hồ sơ mời thầu. Vậy trong quá trình thanh toán, quyết toán vốn đầu tư dự án, lãi suất vốn vay sẽ được xác định như thế nào?
Thứ năm, khó kiểm soát lợi nhuận của nhà đầu tư. Theo quy định tại Điều 18 Thông tư 55/2016/TT-BTC ngày 23/3/2016, lợi nhuận của nhà đầu tư được xác định qua 02 trường hợp là đấu thầu và chỉ định thầu. Tuy nhiên, cả 02 trường hợp đều rất khó khăn cho công tác quản lý, kiểm tra kiểm soát.
Thứ sáu, chưa có hướng dẫn chi tiết về nội dung hợp đồng dự án. Hợp đồng dự án là tài liệu rất quan trọng và là khung pháp lý trong thực hiện dự án theo hình thức BT. Theo quy định tại khoản 4 Điều 32 Nghị định 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư, các Bộ, ngành phải phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư để hướng dẫn chi tiết nội dung hợp đồng dự án phù hợp với yêu cầu thực hiện và quản lý dự án của ngành. Tuy nhiên, cho đến nay Nhà nước vẫn chưa có văn bản nào hướng dẫn cụ thể về những nội dung này.
NGUYỄN TRỌNG TUẤN
Kiểm toán Nhà nước
Theo Đặc san Kiểm toán số 65 ra tháng 11/2017