Phát triển hạ tầng giao thông theo hình thức đối tác công - tư: Đề nghị luật hóa để tăng sức hút và hiệu quả quản lý, khai thác
Hoạt động của Ngành - Ngày đăng : 15:35, 10/07/2018
(BKTO) - Qua kiểm toán Chuyên đề quản lý đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đối với các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) của Bộ Giao thông vận tải (GTVT), KTNN đã ghi nhận những kết quả ấn tượng, chỉ ra những hạn chế, bất cập và cho rằng cần xem xét, luật hóa việc hướng dẫn, quản lý nhằm phát huy hiệu quả lĩnh vực này. Cuộc kiểm toán được tiến hành từ ngày 22/3/2017 đến 20/5/2017.
Cơ chế, chính sách và công tác quản lý nhà nước còn bất cập
| Hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) là hợp đồng được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, DN dự án để thực hiện dự án đầu tư xây dựng mới hoặc cải tạo, nâng cấp, mở rộng, quản lý và vận hành công trình kết cấu hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ công. |
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được còn có những hạn chế trong việc thực hiện cũng như bất cập về cơ chế, chính sách về đầu tư PPP và các quy định pháp luật khác có liên quan gây quan ngại cho các nhà đầu tư.
Trong công tác xây dựng và công bố danh mục dự án, Bộ GTVT chưa thực hiện gửi Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) và các Bộ, ngành liên quan, UBND cấp tỉnh nơi dự kiến thực hiện dự án để lấy ý kiến về danh mục dự án kêu gọi đầu tư theo hình thức PPP theo quy định của Chính phủ. Trước năm 2011, Bộ GTVT không tiến hành công bố danh mục dự án hằng năm trên phương tiện thông tin đại chúng; từ năm 2011 đến tháng 8/2017 công bố 49 dự án song có đến 45 dự án ngoài danh mục, 66 dự án kêu gọi vốn đầu tư, khi thực hiện 49 dự án này chưa lấy ý kiến các Bộ, ngành, địa phương có liên quan phê duyệt bổ sung vào danh mục dự án kêu gọi vốn đầu tư theo quy định.
| Theo đánh giá của KTNN, trong điều kiện nguồn lực NSNN huy động cho đầu tư công ngày càng hạn chế, việc thu hút các nguồn vốn xã hội hóa đầu tư vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng giao thông đã góp phần giảm áp lực cho NSNN, tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế và góp phần đảm bảo an ninh quốc phòng, thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Các dự án giao thông đầu tư theo hình thức PPP đi vào hoạt động đã góp phần tích cực giải quyết tắc nghẽn, quá tải và từng bước hình thành hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông, bảo đảm cho phát triển kinh tế - xã hội nhanh và bền vững. |
Theo kết quả kiểm toán, Bộ GTVT đã sử dụng NSNN cấp không hoàn vốn cho 5/7 dự án thực hiện theo Nghị định số 77-CP ngày 18/6/1997 của Chính phủ số tiền 1.328,4 tỷ đồng chưa phù hợp với quy định. Ngoài ra, Cục Đường bộ Việt Nam (nay là Tổng cục Đường bộ Việt Nam) đã phê duyệt Dự án Quốc lộ 2 (QL2) đoạn tránh TP. Vĩnh Yên vượt thẩm quyền.
KTNN cũng chỉ ra, Bộ GTVT đã phê duyệt điều chỉnh Dự án QL2 đoạn Nội Bài - Vĩnh Yên có một số nội dung chưa phù hợp với chủ trương của Thủ tướng Chính phủ, như: phê duyệt nguồn vốn NSNN góp không hoàn vốn 63,4 tỷ đồng chưa phù hợp với chủ trương góp vốn và thu phí hoàn vốn theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ; phê duyệt mức vốn NSNN hỗ trợ do chính sách biến động giá vượt 6,4 tỷ đồng so với mức được chấp thuận.
Trong công tác lựa chọn nhà đầu tư, Bộ GTVT đã tham mưu trình Thủ tướng Chính phủ chỉ định nhà đầu tư cho 20 dự án và chấp thuận lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức chỉ định thầu 22 dự án ngoài quy định. Bộ GTVT cũng bỏ bước công bố danh mục dự án trên phương tiện thông tin đại chúng để đấu thầu rộng rãi lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức chỉ định thầu cho 5 dự án phê duyệt trước năm 2011 chưa phù hợp với quy định. Bên cạnh đó, một số nhà đầu tư được lựa chọn chưa đảm bảo năng lực tài chính, có nhà đầu tư không thu xếp đủ vốn, làm chậm tiến độ thực hiện so với kế hoạch ban đầu, phải chấm dứt hợp đồng và bổ sung nhà đầu tư mới.
Một số hạn chế, sai sóttrong triển khai các dự án
Bên cạnh những bất cập nêu trên, trong triển khai các dự án PPP cũng còn nhiều hạn chế, sai sót, làm giảm hiệu quả của loại hình đầu tư này.
Trong đàm phán, thương thảo và ký kết hợp đồng dự án, một số dự án đã đưa những nội dung chưa có trong quy định vào phương án tài chính để hoàn vốn, như: 1 dự án tính chi phí trích lập quỹ dự phòng duy tu bảo dưỡng, 5 dự án tính lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu trong quá trình thi công, 15 dự án không tính hoàn thuế GTGT đối với chi phí đầu tư; 9 dự án tính chi phí bảo toàn vốn trong thời gian khai thác chưa phù hợp với ý kiến của Bộ Tài chính.
Trong công tác theo dõi, quản lý nguồn vốn, Dự án Cao tốc Hà Nội - Hải Phòng tỷ lệ vốn chủ sở hữu là 7,03%, chưa đảm bảo tỷ lệ vốn chủ sở hữu tối thiểu 10% theo quy định, sau đó mới được chấp thuận. Dự án nâng cấp, cải tạo QL2 đoạn Nội Bài - Vĩnh Yên được UBND tỉnh Vĩnh Phúc sử dụng 191 tỷ đồng ngân sách tỉnh cho Công ty Cổ phần BOT QL2 vay sai quy định Luật NSNN (trong đó cho vay 80 tỷ đồng để hỗ trợ vốn chủ sở hữu).
Trong công tác quản lý, giám sát thực hiện dự án, kết quả kiểm toán cũng cho thấy Dự án Cầu Thái Hà hoàn thành tháng 10/2016 nhưng đến thời điểm kiểm toán vẫn chưa đưa vào khai thác do chưa hoàn thành đường kết nối vào cầu, dẫn đến việc Nhà đầu tư không thể thu phí hoàn vốn. Nguyên nhân do khi Dự án hoàn thành, phía tỉnh Hà Nam không bố trí được vốn để làm nốt 10km đường dẫn lên cầu, trong khi hằng tháng nhà đầu tư phải trả lãi ngân hàng trên 9 tỷ đồng.
Về trạm thu phí, có 31/87 trạm thu phí trên cùng tuyến không đảm bảo khoảng cách tối thiểu 70km giữa 2 trạm (trong đó, Bộ GTVT quản lý 25 trạm); thực hiện chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, Bộ GTVT đã rà soát xóa bỏ 2 trạm, dịch chuyển 5 trạm. Có 6/52 trạm thực hiện thu phí hoàn vốn trước thời điểm dự án hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng chưa đủ điều kiện thu phí theo quy định với tổng thời gian thu phí trước là 18 năm 3 tháng. Một số dự án, hạng mục công trình sử dụng trạm thu phí đặt tại vị trí chưa phù hợp dẫn đến các phương tiện tham gia giao thông đi qua trạm không sử dụng đoạn đường BOT hoặc chỉ sử dụng một phần vẫn phải trả toàn bộ phí (giá) dịch vụ cho cả dự án, dẫn tới không công bằng.
Qua kiểm toán chi tiết 9 dự án, KTNN cũng chỉ ra hầu hết các gói thầu xây dựng còn tình trạng nghiệm thu thanh toán khối lượng hoàn thành chưa chính xác; tính trùng, tính thừa so với hồ sơ hoàn công; đơn giá, định mức thanh toán không phù hợp chưa được phát hiện loại bỏ. Theo đó, KTNN đã kiến nghị xử lý tài chính số tiền 139,2 tỷ đồng; điều chỉnh giảm thời gian thu phí 31 năm 2 tháng.
Kiến nghị hoàn thiện cơ chế, chính sách và các quy định về quản lý
Từ thực tiễn kiểm toán cho thấy, cơ chế, chính sách và hệ thống văn bản quản lý các dự án đầu tư theo hình thức PPP vẫn chưa đầy đủ và hoàn thiện. Chẳng hạn, việc đặt trạm thu phí đã được chuyển đổi thành trạm thu giá dịch vụ sử dụng đường bộ theo Thông tư số 49/2016/TT-BGTVT của Bộ GTVT, tuy nhiên, lại không có quy định về khoảng cách giữa các trạm thu giá dịch vụ đường bộ và thẩm quyền quyết định cho phép đặt trạm đối với các dự án mở mới.
Tính đến thời điểm kiểm toán cũng chưa có văn bản hướng dẫn quy trình quyết toán hợp đồng BOT, hướng dẫn chế độ tổng hợp báo cáo, mẫu biểu báo cáo, chỉ tiêu báo cáo làm công cụ quản lý, theo dõi, giám sát đối với nhà đầu tư BOT; chưa có hướng dẫn quản lý, sử dụng nguồn hoàn trả chi phí hỗ trợ chuẩn bị đầu tư và chi phí bảo toàn nguồn vốn hỗ trợ chuẩn bị đầu tư do nhà đầu tư hoàn trả theo quy định tại Khoản 3, Điều 6, Nghị định số 15/2015/NĐ-CP.
Hầu hết các trạm thu phí (giá) hiện nay được thực hiện theo hình thức thu phí hở đã bộc lộ sự thiếu công bằng đối với phương tiện tham gia giao thông không sử dụng hết đoạn đường đầu tư để kinh doanh nhưng vẫn phải trả toàn bộ phí và ngược lại phương tiện tham gia giao thông sử dụng đường bộ nhưng không đi qua trạm nên không phải trả phí dịch vụ.
Ngoài ra, KTNN cũng chỉ ra một số điểm còn bất cập trong Nghị định số 30/2015/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư…
Qua kiểm toán, KTNN đã kiến nghị nhiều nội dung nhằm kịp thời xử lý, khắc phục những bất cập, hạn chế và sai sót đối với thực tế đầu tư theo hình thức PPP. Đặc biệt, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư theo hình thức PPP từ trước đến nay đang dừng lại ở mức Thông tư và Nghị định hướng dẫn, vì vậy, việc xem xét nâng hướng dẫn đầu tư theo hình thức PPP từ Nghị định thành Luật nhằm hoàn thiện cơ chế, chính sách, tạo khung pháp lý cao hơn, minh bạch hơn, ổn định hơn, phù hợp với thông lệ quốc tế nhằm thu hút và khuyến khích các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước tham gia đầu tư theo hình thức PPP là hết sức cần thiết.
NAM ANH
Theo Báo Kiểm toán số 27,28 ra ngày 10/7/2018