Kết quả kiểm toán các dự án BOT: Bản lĩnh và hiệu quả hoạt động của KTNN
Kiểm toán - Kế toán - Ngày đăng : 15:45, 10/07/2018
(BKTO) - Dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) là hình thức đầu tư có nhiều ưu điểm và cần thiết cho phát triển hạ tầng giao thông ở nước ta, tuy nhiên thực tế quản lý loại hình đầu tư này cũng còn nhiều ngộ nhận và sơ hở, dễ bị lạm dụng và gây bức xúc xã hội. Kết quả kiểm toán những dự án BOT thời gian qua đã chứng tỏ bản lĩnh và hiệu quả hoạt động đầy thuyết phục của KTNN.
 TS. Nguyễn Minh Phong |
Trước “lý sự” trên, KTNN không hề bối rối và đã viện dẫn một loạt điều khoản pháp lý để lập luận và khẳng định mạnh mẽ rằng những dự án BOT là tài sản công, các DN chỉ là được Nhà nước ủy quyền để đầu tư. Hơn nữa, quản lý phí qua trạm BOT là quản lý tài chính công, do Nhà nước quản lý, cần phải kiểm soát. Mà đã là tài sản công và tài chính công thì đương nhiên là thuộc đối tượng kiểm toán theo thẩm quyền của KTNN. Nói cách khác, KTNN có đủ thẩm quyền tiếp cận, thực hiện kiểm toán các dự án BOT theo kế hoạch đã báo trước và công khai theo đúng nhiệm vụ và chức năng của KTNN.
Đồng thời, KTNN đã chủ động và tự tin xây dựng kế hoạch, độc lập thực hiện và công khai những kết quả kiểm toán mức thu phí các dự án giao thông BOT trên toàn quốc như một nhiệm vụ ưu tiên của Ngành trong năm 2016 và 2017.
Theo báo cáo của KTNN, từ năm 2002 đến nay, Bộ GTVT đã thu hút các nhà đầu tư thực hiện 75 dự án giao thông theo hình thức đối tác công tư, gồm 68 dự án BOT, 4 dự án BT (dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - chuyển giao); 1 dự án BOO (dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - sở hữu - kinh doanh) và 2 dự án vừa BOT và BT, với tổng mức đầu tư sau điều chỉnh là trên 230.000 tỷ đồng.
Kết quả kiểm toán 21 dự án BOT trong năm 2016, KTNN đã kiến nghị giảm trừ chi phí tài chính thực hiện hơn 1.150 tỷ đồng và giảm hơn 107 năm thu phí. Năm 2017, KTNN kiểm toán 40 dự án BOT và kiến nghị giảm thời gian thu phí tới 120 năm, giảm chi phí tài chính thực hiện hơn 1.460 tỷ đồng so với phương án tài chính ban đầu. Qua kết quả cuộc kiểm toán chuyên đề phát triển hạ tầng giao thông theo hình thức đối tác công tư của Bộ GTVT, KTNN cũng chỉ rõ những sai phạm, kẽ hở và nguyên nhân trong quản lý các dự án BOT, như: chủ yếu là chỉ định thầu; lựa chọn nhà thầu chưa đủ năng lực và kinh nghiệm; vị trí đặt trạm chưa hợp lý và nhiều trạm thực hiện thu phí hoàn vốn trước thời điểm dự án hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng.
Ngoài ra, KTNN cũng phát hiện nhiều lỗi khác vi phạm quy định về gửi danh mục dự án đến các Bộ, ngành và địa phương có liên quan để lấy ý kiến khi xây dựng và phê duyệt danh mục dự án gọi vốn đầu tư theo hình thức PPP; về công bố trên phương tiện thông tin đại chúng; về lập phương án tài chính và tính thời gian hoàn vốn. Thậm chí, chỉ có 19 dự án đầu tư mới với chiều dài 526 km là BOT đúng nghĩa, còn có tới 56/75 dự án với chiều dài 2.535 km chỉ là nâng cấp, cải tạo, mở rộng các tuyến đường do NSNN đầu tư từ trước…
Trên cơ sở đó, KTNN đã kiến nghị Chính phủ chỉ đạo Bộ GTVT: bổ sung tiêu chí đánh giá năng lực quản lý đầu tư các dự án ngành GTVT vào các quy định đánh giá lựa chọn nhà đầu tư dự án BOT giao thông và đưa thêm chủ thể đại diện cơ quan nhà nước có thẩm quyền vào hợp đồng BOT; nêu rõ trách nhiệm, quyền hạn, cơ chế phối hợp, chế tài xử lý trong quá trình triển khai thực hiện dự án; nghiên cứu và đưa ra cơ chế kiểm soát lưu lượng phương tiện qua trạm, kiểm soát doanh thu thực tế của dự án để đảm bảo tính công khai, minh bạch trong thực hiện dự án BOT giao thông; khẩn trương chỉ đạo các nhà đầu tư hoàn chỉnh hệ thống thu phí không dừng; quy định về việc thường xuyên công khai, cập nhật lưu lượng phương tiện, doanh thu hoàn vốn, thời gian thu phí hoàn vốn của dự án BOT khi đàm phán và ký kết hợp đồng BOT; quyết toán các dự án BOT, đồng thời hoàn thiện cơ chế quản lý dự án BOT giao thông chặt chẽ, hiệu quả…
Những lập luận, kiến nghị của KTNN không chỉ giúp chính xác hóa hơn về quản lý tài chính mà còn góp phần tạo sự thay đổi nhận thức về quản lý dự án BOT giao thông, nổi bật là trong phiên họp chất vấn Bộ GTVT của Quốc hội vừa qua, Phó Thủ tướng Chính phủ Trịnh Đình Dũng đã khẳng định dứt khoát từ nay: “Chỉ đầu tư BOT trên các tuyến đường mới, không đầu tư trên các tuyến độc đạo, đảm bảo người dân có đủ sự lựa chọn trong việc sử dụng kết cấu hạ tầng giao thông”. Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Kim Ngân kết luận chỉ đạo: “Đến hết năm 2019, toàn bộ các trạm thu phí trên cả nước sẽ dùng trạm thu phí tự động không dừng và thực hiện kiểm toán, quyết toán tất cả các dự án BOT giao thông theo quy định”.
Đặc biệt, trước đó, Bộ GTVT cũng đã có sự tự điều chỉnh nhận thức về quản lý dự án BOT và khẳng định vai trò quan trọng của KTNN khi nhấn mạnh trong Công văn số 10507/BGTVT-VP ngày 07/9/2016 gửi báo Nhân Dân (liên quan đến bài “Một ngộ nhận cần tránh” của tác giả Khánh Phong đăng chuyên mục “Cùng suy ngẫm” trên báo Nhân Dân ngày 09/8/2016): “Về cơ sở để KTNN thực hiện kiểm toán các dự án BOT, căn cứ quy định pháp luật và hợp đồng BOT, căn cứ Luật Đầu tư công năm 2014, Luật KTNN năm 2015 thì dự án đầu tư theo hình thức BOT là lĩnh vực đầu tư công của Nhà nước, tài sản hình thành từ dự án là tài sản công được hình thành thông qua hợp đồng với nhà đầu tư để thực hiện xây dựng công trình theo quy mô, thiết kế, chất lượng, chi phí... do Nhà nước quy định tại hợp đồng dự án, nhà đầu tư được hoàn trả tiền đầu tư, lợi nhuận thông qua việc thu phí hoàn vốn, mức phí do Nhà nước quy định cụ thể trong khung mức phí Bộ Tài chính ban hành tại Thông tư số 159/2013/TT-BTC. Thực tế, nhà đầu tư không có quyền ngăn cấm phương tiện tham gia giao thông, không có quyền định đoạt đối với tài sản hạ tầng giao thông, không có quyền tháo dỡ, thay đổi... đối với bất cứ hạng mục công trình giao thông đã đầu tư mà không có sự kiểm soát, cho phép của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền.
KTNN đã chỉ rõ những sai phạm, kẽ hở trong quản lý các dự án BOT
Đến khi kết thúc công tác xây dựng, việc xác định chi phí để hoàn trả cho nhà đầu tư, cho nhà đầu tư được thu phí hoàn vốn được quy định cụ thể tại hợp đồng BOT, các khoản chi phí này đều phải tuân thủ theo quy định pháp luật về đầu tư xây dựng cơ bản, phù hợp với quy mô, thiết kế kỹ thuật, chi phí dự toán được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thẩm định cho phép thực hiện...
Căn cứ các quy định nêu trên, các dự án giao thông đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT là một lĩnh vực đầu tư công của Nhà nước. Các tài sản hình thành từ các dự án này là tài sản công, việc quản lý, sử dụng tài sản này là đối tượng của KTNN. Kết quả của KTNN nói chung, cũng như kết quả kiểm toán đối với các dự án giao thông đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT nói riêng, là thông tin quan trọng phục vụ công tác chỉ đạo, giám sát của Đảng, Quốc hội, công tác chỉ đạo, điều hành của Chính phủ đối với sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; giúp các chủ đầu tư, ban quản lý dự án, cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các đơn vị liên quan kịp thời chấn chỉnh các bất cập, hạn chế, tuân thủ các quy định về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản, phòng ngừa, ngăn chặn những sai sót gây thiệt hại cho Nhà nước trong hoạt động xây dựng và việc quản lý sử dụng vốn đầu tư, công khai, minh bạch các bước, quá trình triển khai dự án”.
Như vậy, có thể nói, KTNN đã vào cuộc sớm nhất trong các cơ quan thanh tra, kiểm tra liên quan đến quản lý dự án BOT trên cơ sở nắm chắc pháp luật, giữ quan điểm độc lập và chất lượng kiểm toán về giá trị quyết toán và doanh thu hằng năm có sức thuyết phục cao, được cấp trên tin cậy và các đơn vị hữu quan “tâm phục khẩu phục”. Kết quả kiểm toán các dự án BOT đã cho phép không chỉ rút ngắn thời gian, giảm chi phí và điều chỉnh vị trí nhiều trạm thu phí BOT, mà còn góp phần điều chỉnh, chuẩn hóa và thống nhất nhận thức, hoàn thiện cơ sở pháp lý nói chung, cơ chế quản lý BOT nói riêng, cũng như sự chỉ đạo trong quản lý nhà nước đối với các dự án BOT giao thông theo hướng minh bạch, lành mạnh thị trường và hiệu quả hơn; góp phần khẳng định vai trò và nâng cao hiệu quả hoạt động của các dự án BOT giao thông đường bộ, bảo đảm trật tự, an toàn giao thông, hài hòa lợi ích và tăng đồng thuận xã hội.
Kết quả kiểm toán các dự án BOT cũng đã khẳng định bản lĩnh và hiệu quả hoạt động cao của KTNN. Với nguyên tắc “hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”, KTNN là kênh thông tin quan trọng và đáng tin cậy, là tuyến phòng ngừa và “người lính gác” cuối cùng trong guồng máy và quy trình quản lý nhà nước, nhằm phát hiện, kiến nghị xử lý những bất cập, sai phạm trong chính sách và tuân thủ chính sách, trong hoạt động của các DN, tổ chức, đơn vị, góp phần hoàn thiện các văn bản chính sách và thực hiện nhiệm vụ chuyên môn của các đơn vị, siết chặt kỷ luật, kỷ cương, nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, đấu tranh phòng, chống tham nhũng và các biểu hiện lợi ích nhóm, tư duy nhiệm kỳ...!
Đầu tư cho phát triển KTNN là cần thiết và là khoản đầu tư hiệu quả, mang lại những giá trị không thể tính được cả về kinh tế và ngoài kinh tế, nhất là trong bối cảnh chuyển mạnh từ quản lý “tiền kiểm” sang “hậu kiểm”, từ quản chặt sang hỗ trợ và đồng hành, tăng cường thanh tra sự tuân thủ và hiệu quả hoạt động thực tế theo yêu cầu phát triển bền vững hiện nay…
TS. NGUYỄN MINH PHONG
Theo Báo Kiểm toán số 27,28 ra ngày 10/7/2018