Thu hút hợp tác công - tư: Từ chính sách đến thực tiễn Bài 2: Dấu ấn PPP vẫn… nhạt, do đâu?

Ông Dương Bá Đức - Vụ trưởng Vụ Đầu tư (Bộ Tài chính). Ảnh: N. LỘC

Hàng loạt dự án BOT thất thoát, biến tướng

Trong những năm qua, với mục tiêu trở thành công cụ hữu hiệu của Đảng và Nhà nước, góp phần làm minh bạch nền tài chính quốc gia, KTNN đã tiếp tục đi sâu vào kiểm toán các lĩnh vực có nhiều rủi ro, được dư luận xã hội quan tâm nhằm góp phần hoàn thiện thể chế, phát hiện và ngăn chặn các sai phạm trong quản lý tài chính, kinh tế, trong đó có kiểm toán các dự án đầu tư theo hình thức PPP.

Theo GS,TS. Đoàn Xuân Tiên - nguyên Phó Tổng Kiểm toán nhà nước, bên cạnh những lợi ích không thể phủ nhận, thời gian vừa qua, nhiều vấn đề liên quan đến quản lý, điều hành, khai thác các dự án PPP đã gây ra không ít bức xúc trong dư luận xã hội. Kết quả kiểm toán các dự án PPP nói chung và các dự án xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT), xây dựng - chuyển giao (BT) nói riêng cho thấy, hầu hết các dự án BOT, BT được kiểm toán đều thực hiện theo hình thức chỉ định thầu dẫn đến giảm tính cạnh tranh và minh bạch trong công tác lựa chọn nhà đầu tư, tiềm ẩn rủi ro, thất thoát, lãng phí… “Từ những kết quả trên, KTNN đã kiến nghị xử lý tài chính hàng nghìn tỷ đồng, giảm thời gian thu phí hàng trăm năm đối với các dự án BT, BOT” - GS,TS. Đoàn Xuân Tiên cho biết.

Cụ thể, từ năm 2016 đến năm 2019 (thời điểm trước khi ban hành Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư 2020 - Luật PPP), KTNN đã thực hiện kiểm toán 84 dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT giao thông và 50 dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BT. Đối với kiểm toán 84 dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT giao thông, KTNN đã kiến nghị xử lý tài chính 4.684,4 tỷ đồng, bằng 3,4% tổng giá trị được kiểm toán, trong đó nhiều dự án có tỷ lệ xử lý tài chính lớn từ 11% đến 13% giá trị được kiểm toán. Đồng thời, KTNN đã kiến nghị giảm thời gian thu phí hoàn vốn so với phương án ban đầu của 81 dự án là 300 năm, trong đó có dự án giảm thời gian nhiều nhất là 13 năm 1 tháng 12 ngày. Đối với kiểm toán 50 dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BT, KTNN đã kiến nghị xử lý tài chính 9.102 tỷ đồng, bằng 13,78% tổng giá trị được kiểm toán, trong đó có những dự án tỷ lệ kiến nghị xử lý tài chính lớn từ 27% đến 29% giá trị được kiểm toán.

Trực tiếp kiểm toán hàng chục dự án PPP thời gian qua, KTNN chuyên ngành IV cho biết, bên cạnh mặt tích cực thì việc triển khai đầu tư theo hình thức PPP cũng còn không ít những hạn chế, bất cập, nhất là đối với các dự án BOT trong lĩnh vực giao thông. Trong đó, nổi cộm là tình trạng một số nhà đầu tư không đủ năng lực, không đảm bảo nguồn vốn chủ sở hữu để thực hiện dự án nhưng vẫn được trao hợp đồng thực hiện dự án, không thực hiện đầy đủ các điều khoản quy định của hợp đồng; chất lượng dịch vụ cung cấp chưa thực sự tương xứng với chi phí người dân phải bỏ ra, nhiều trường hợp chưa hoàn thành đầy đủ công trình theo cam kết nhưng đã triển khai thu phí…

Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, qua công tác kiểm toán, bên cạnh việc chỉ ra những bất cập, KTNN đồng thời kiến nghị Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ nghiên cứu, rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định để ngăn chặn các “khoảng trống” về cơ chế, chính sách. Do đó, không thể phủ nhận vai trò của KTNN trong giai đoạn vừa qua đã giúp các tổ chức, cá nhân tuân thủ đúng pháp luật, đóng góp vào sự công khai, minh bạch của nền tài chính quốc gia.

Khẳng định bất cập trong triển khai dự án PPP đang gây bức xúc trong dư luận, chuyên gia kinh tế, theo TS. Nguyễn Minh Phong, trên thực tế và qua kiểm tra, giám sát của các cơ quan chức năng đều cho thấy, đa số dự án BOT giao thông không thực hiện đúng quy định hiện hành về xây dựng và công bố danh mục dự án kêu gọi đầu tư. Đặc biệt, việc không thực hiện đấu thầu dự án đã ảnh hưởng không tốt đến kết quả lựa chọn nhà đầu tư, đàm phán, ký kết và giám sát thực hiện hợp đồng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền… “Những bất cập này đã được KTNN chỉ ra rất rõ thời gian qua” - ông Phong nhấn mạnh.

Cơ chế bất cập nên… khó hút nhà đầu tư

Nhằm tăng cường thu hút và nâng cao hiệu quả đầu tư PPP, Đảng, Nhà nước yêu cầu tăng cường hiệu lực, hiệu quả trong công tác quản lý, bắt đầu từ hoàn thiện thể chế. Cùng với sự vào cuộc của các cơ quan chức năng và toàn xã hội, KTNN đã góp phần quan trọng chỉ ra những “lỗ hổng” gốc rễ từ cơ chế, chính sách, từ đó giúp các cơ quan có thẩm quyền từng bước sửa đổi, hoàn thiện.

Với định hướng đó, Luật PPP ra đời và có hiệu lực từ năm 2021, đã góp phần tạo hành lang pháp lý, từng bước khắc phục những bất cập trong triển khai dự án PPP. Tuy nhiên, qua thực tiễn triển khai cũng cho thấy những vấn đề nổi cộm trong đầu tư PPP vẫn chưa được giải quyết triệt để. Tại Hội nghị “Thúc đẩy đầu tư theo phương thức đối tác công tư trong phát triển hạ tầng một số lĩnh vực kinh tế - xã hội của Việt Nam”, Phó Trưởng ban Kinh tế Trung ương Đỗ Ngọc An chỉ rõ, việc triển khai các dự án theo phương thức PPP ở Việt Nam còn gặp nhiều vướng mắc, nút thắt chưa được xử lý triệt để, ảnh hưởng tiêu cực tới môi trường đầu tư PPP nói chung và việc triển khai các dự án PPP mới.

Cụ thể, từ năm 2021 cho đến nay, có 3 dự án BOT giao thông được chuyển tiếp từ giai đoạn trước và đã ký 8 dự án mới song đang trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư, chưa ký kết hợp đồng PPP, trong đó có 7 dự án lĩnh vực giao thông, 1 dự án lĩnh vực nước sạch. Với số lượng dự án mới khá khiêm tốn như trên, ông An cho rằng: “Nguồn lực đầu tư công chưa thực sự phát huy được vai trò dẫn dắt, làm “vốn mồi” để thu hút nguồn lực từ khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng”.

Luật PPP sau một thời gian triển khai cũng bộc lộ bất cập, trong đó, quy định sử dụng nguồn vốn dự phòng ngân sách để xử lý cơ chế chia sẻ doanh thu giảm quy định tại khoản 3 Điều 83 của Luật là chưa phù hợp với quy định của pháp luật ngân sách nhà nước, chưa phù hợp với mục đích sử dụng nguồn ngân sách dự phòng. Chúng tôi ghi nhận các vướng mắc này và sẽ phối hợp với các Bộ, ngành để báo cáo cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định trong thời gian tới.

Ông Dương Bá Đức - Vụ trưởng Vụ Đầu tư (Bộ Tài chính)

Theo đại biểu Quốc hội Bùi Hoài Sơn, Luật PPP chưa tính đến một số lĩnh vực có thể áp dụng đầu tư theo phương thức PPP như: Văn hóa, thể thao, du lịch; chưa có quy định về cơ chế hiện thực hóa cam kết của phía Nhà nước đối với các bảo lãnh trong hợp đồng PPP; do vậy chưa thực sự bảo đảm tính bình đẳng trong quan hệ hợp đồng giữa một bên là đại diện khu vực công và một bên là đối tác từ khu vực tư…

Đề cập về những vướng mắc khiến các nhà đầu tư tư nhân khó “xuống tiền”, PGS,TS. Trần Duy Nghĩa - Chuyên gia tư vấn ADB, Đại học Fulbright Việt Nam - cho biết, hiện nay, thể chế pháp lý về đầu tư PPP còn hạn chế khiến doanh nghiệp đầu tư ở Việt Nam chịu rủi ro, trong đó có những rủi ro chưa có cách xử lý.

Làm rõ hơn vấn đề này, Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải Nguyễn Văn Thắng dẫn chứng: Luật quy định doanh thu tăng lên trên 125% thì doanh nghiệp phải chia sẻ với Nhà nước; doanh thu giảm xuống dưới 75% thì Nhà nước phải bù. Nhưng bù như thế nào, bù ở đâu, nguồn nào thì chưa rõ. Hay khi ký hợp đồng cũng quy định rất rõ thời điểm nào doanh nghiệp được tăng phí. Nhưng suốt từ năm 2019 đến nay, do những vấn đề liên quan đến ổn định kinh tế vĩ mô nên các doanh nghiệp không được tăng phí theo hợp đồng, dẫn đến doanh thu không đảm bảo, từ đó lại dẫn đến hệ lụy với ngân hàng, nợ quá hạn… Thêm nữa, một dự án BOT bình quân khoảng 20 năm, nhưng quy định của ngân hàng chỉ cho vay tối đa từ 10-12 năm. “Trong bối cảnh kinh tế khó khăn như thế này, vòng đời của dự án là 20 năm mà lại chỉ cho vay 10 đến 12 năm thì không thể làm được” - Bộ trưởng Thắng cho hay.

Từ năm 2016-2019, KTNN đã thực hiện kiểm toán 84 dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT giao thông và 50 dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BT: Đối với kiểm toán 84 dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT giao thông, KTNN đã kiến nghị xử lý tài chính 4.684,4 tỷ đồng, bằng 3,4% tổng giá trị được kiểm toán, trong đó nhiều dự án có tỷ lệ xử lý tài chính lớn từ 11% đến 13% giá trị được kiểm toán. Đối với kiểm toán 50 dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BT, KTNN đã kiến nghị xử lý tài chính 9.102 tỷ đồng, bằng 13,78% tổng giá trị được kiểm toán, trong đó có những dự án tỷ lệ kiến nghị xử lý tài chính lớn từ 27% đến 29% giá trị được kiểm toán.

Với những bất cập, tồn tại đã được nhận diện, để mô hình đầu tư theo hình thức PPP trở thành “đòn bẩy” trong đầu tư cơ sở hạ tầng, yêu cầu cấp bách đặt ra đó là cần có giải pháp đồng bộ để tháo gỡ khó khăn trong thu hút, triển khai dự án PPP; cũng như đảm bảo tính minh bạch, hiệu quả của dự án. Vậy giải pháp nào thúc đẩy đầu tư kết cấu hạ tầng theo hình thức PPP? Xin mời quý độc giả đón đọc Báo Kiểm toán số 32 phát hành ngày 10/8/2023./.

N. LỘC - N. HỒNG