Thu hút hợp tác công – tư: Từ chính sách đến thực tiễn Bài 4: Hoàn thiện chính sách, pháp luật về PPP từ góc nhìn Kiểm toán nhà nước
Đầu tư - Ngày đăng : 09:18, 18/08/2023
Từ thực tế kiểm toán, ông Trần Trí Thành - Phó Kiểm toán trưởng KTNN chuyên ngành IV - đã có những trao đổi, chia sẻ với phóng viên Báo Kiểm toán xung quanh vấn đề này.
Thưa ông, từ kết quả kiểm toán cho thấy, một trong những vấn đề nổi cộm trong thực hiện dự án PPP thời gian qua là bất cập về xây dựng phương án tài chính, dẫn đến xác định thời gian thu phí chưa phù hợp. Xin ông chia sẻ rõ hơn về vấn đề này?
Xây dựng phương án tài chính cho dự án PPP là một trong những vấn đề quan trọng khi triển khai dự án. Qua kiểm toán một số dự án BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao) giao thông cho thấy, việc xây dựng phương án tài chính còn một số hạn chế, bất cập làm ảnh hưởng đến việc triển khai thực hiện dự án, cụ thể như: Chưa có quy định hướng dẫn các chỉ tiêu phân tích, đánh giá tính khả thi của phương án tài chính quy định tại khoản 8 Điều 4 Nghị định số 28/2021/NĐ-CP cho từng lĩnh vực cụ thể; chưa có hướng dẫn cụ thể xây dựng phương án tài chính về nội dung doanh thu thu phí sau khi nộp thuế, chi trả các chi phí quản lý vận hành, duy tu, sửa chữa, trả nợ vay, lãi vay, lợi nhuận nhà đầu tư, phần tiền doanh thu thu phí còn lại ưu tiên trả tiếp nợ vay ngân hàng...
Thực tế cho thấy, một số dự án BOT khi đi vào khai thác doanh thu thu phí lớn, sau khi nộp thuế, trừ các khoản chi phí, trả gốc, lãi vay, lợi nhuận nhà đầu tư theo phương án tài chính, vẫn còn số dư tiền lớn tại tài khoản tiền gửi của nhà đầu tư mở tại ngân hàng vay vốn nhưng không thực hiện trả nợ vay do chưa đến thời hạn trả nợ theo Hợp đồng tín dụng. Số tiền dư tại tài khoản chỉ hưởng lãi tiền gửi không kỳ hạn trong khi dự án đang vẫn trả lãi vay theo lãi suất vay có kỳ hạn, đây cũng là một nguyên nhân kéo dài thời gian thu phí.
Bên cạnh đó, chưa có hướng dẫn cụ thể trong phương án tài chính việc ưu tiên sử dụng tiền hoàn thuế Giá trị gia tăng (GTGT) trong thời gian xây dựng, dẫn đến tình trạng tiền hoàn thuế GTGT về tài khoản nhà đầu tư mở tại ngân hàng nhưng không giải ngân được. Trong khi đó, dự án vẫn đang phát sinh khoản vay ngân hàng, lãi vay phát sinh theo khoản vay, gây lãng phí nguồn vốn vay.
Ngoài phương án tài chính, cơ chế chia sẻ rủi ro với nhà đầu tư trong thực hiện dự án PPP cũng được đánh giá là chưa thực sự phù hợp và hấp dẫn nhà đầu tư. Ông bình luận như thế nào về vấn đề này, thưa ông?
Cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu quy định tại Luật PPP được đánh giá rất cao, nhưng việc áp dụng quy định này còn vướng mắc về nguồn thực hiện để bù đắp chia sẻ sụt giảm doanh thu của các dự án được đầu tư theo hình thức PPP. Khoản 3 Điều 82 Luật PPP về cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu quy định, doanh thu mà tăng lên trên 125% so với dự tính thì doanh nghiệp phải chia sẻ với Nhà nước, hay doanh thu giảm xuống dưới 75% thì Nhà nước sẽ phải thanh toán phần chênh lệch để đảm bảo doanh thu tối thiểu cho nhà đầu tư. Nhưng cơ chế bù và nguồn như thế nào thì chưa có quy định cụ thể.
Các đề xuất, kiến nghị của KTNN sẽ góp phần hoàn thiện cơ chế, chính sách về thu hút đầu tư PPP. Ảnh: ST
Theo quy định tại Điều 10 Luật Ngân sách nhà nước (NSNN), dự phòng ngân sách được sử dụng để chi cho các nhiệm vụ cấp bách, chưa được dự toán nhằm đáp ứng kịp thời các nhu cầu chi trong các trường hợp quan trọng, khẩn cấp. Trong khi đó, việc xử lý doanh thu giảm của dự án PPP không phải là nhiệm vụ cấp bách và được xác định trên cơ sở các quy định tại hợp đồng dự án PPP. Do đó, quy định sử dụng dự phòng NSNN để thanh toán các khoản chi phí phát sinh khi áp dụng cơ chế chia sẻ doanh thu giảm trong các hợp đồng PPP theo quy định của Luật PPP là chưa phù hợp với tính chất của nguồn dự phòng NSNN.
Ngoài ra, tại một số dự án giao thông thuộc thẩm quyền quản lý của Bộ Giao thông vận tải được giao cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là cơ quan có thẩm quyền và được sử dụng dự phòng ngân sách trung ương để thanh toán khi áp dụng cơ chế chia sẻ doanh thu giảm. Trong khi đó, Nghị định số 28/2021/NĐ-CP (quy định cơ chế quản lý tài chính dự án PPP) được xây dựng trên nguyên tắc dự án do Trung ương quản lý thì sử dụng nguồn dự phòng ngân sách trung ương; dự án do địa phương quản lý thì sử dụng nguồn dự phòng ngân sách địa phương. Điều này rõ ràng có sự mâu thuẫn.
Từ góc nhìn kiểm toán, ông có kiến nghị gì để nâng cao hiệu quả phương thức đầu tư PPP; đảm bảo nguồn lực ngân sách được sử dụng minh bạch, đúng quy định, cũng như tạo sự an tâm cho nhà đầu tư?
Từ một số bất cập đã được chỉ ra, để nâng cao hiệu quả phương thức đầu tư PPP, tôi cho rằng, trước hết, cần tiếp tục hoàn thiện chính sách, pháp luật về PPP. Trong đó, cần khẩn trương ban hành quy định hướng dẫn việc thực hiện dự án PPP trong các lĩnh vực; rà soát, nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung các nghị định và thông tư liên quan tới việc thực hiện dự án PPP; đảm bảo sự đồng bộ về hành lang pháp lý, cơ chế hỗ trợ thực hiện quy định pháp luật cùng các quy định khác bảo đảm và kích thích nhu cầu đầu tư của các chủ đầu tư.
Những vấn đề này phải được thể chế hóa ngay trong hợp đồng dự án PPP, bởi trong nền kinh tế thị trường, hợp đồng kinh tế là văn bản pháp lý cao nhất để xử lý các tranh chấp.
Bên cạnh đó, cần cân nhắc điều chỉnh Luật NSNN theo hướng mở rộng phạm vi thu - chi ngân sách địa phương, tạo điều kiện để địa phương có nguồn lực đầu tư, quản lý bảo trì kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ, nhằm linh hoạt trong việc sử dụng ngân sách trung ương và địa phương.
Chính phủ cần sớm trình Quốc hội xem xét thông qua và ban hành Nghị quyết thí điểm một số cơ chế, chính sách tháo gỡ vướng mắc quy định tại một số luật liên quan tới đầu tư xây dựng công trình giao thông đường bộ. Nghị quyết ban hành sớm sẽ cải thiện năng lực hấp thụ vốn của nền kinh tế, nhất là phân bổ và giải ngân vốn đầu tư công; tạo cơ sở pháp lý thống nhất, phát huy tính chủ động của địa phương trong triển khai dự án, đặc biệt sẽ tạo thuận lợi trong công tác giải phóng mặt bằng, rút ngắn thời gian thực hiện dự án…
Để nguồn vốn NSNN đầu tư hiệu quả, có vai trò dẫn dắt, định hướng, tôi cho rằng, cần xem xét ưu tiên bố trí vốn NSNN đầu tư cho kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ, trong đó tập trung cho các dự án trọng điểm, quan trọng quốc gia. Đồng thời, ưu tiên sử dụng giá trị gia tăng từ quỹ đất do việc phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ để tái đầu tư cho kết cấu hạ tầng giao thông; cho phép vốn NSNN tham gia trên 50% tổng mức đầu tư các dự án PPP đối với các khu vực khó khăn để phương án tài chính của dự án được khả thi, nhằm kêu gọi đầu tư đối với khu vực trung du, miền núi.
Một giải pháp nữa cần quan tâm hiện nay là cần xử lý dứt điểm những vướng mắc đối với dự án PPP đã được thực hiện trong giai đoạn trước, đặc biệt là dự án BOT giao thông, đồng thời, ưu tiên bố trí nguồn lực để thúc đẩy nghiên cứu, lựa chọn và triển khai hiệu quả dự án PPP mới. Tăng cường phân cấp, phân quyền cho địa phương, giao các địa phương là cơ quan có thẩm quyền đối với các dự án đầu tư theo phương thức PPP.
Đồng thời, cải cách mạnh mẽ thủ tục hành chính từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư để đẩy nhanh tiến độ, rút ngắn thời gian thực hiện dự án; đẩy mạnh công khai, minh bạch thông tin ở tất cả các bước trong triển khai dự án PPP. Tăng cường kiểm tra, thanh tra, kiểm toán dự án PPP; có chế tài xử phạt, quy định rõ ràng về trách nhiệm, nghĩa vụ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các bên liên quan.
Cuối cùng, để thu hút nguồn lực đầu tư theo phương thức PPP, cần tạo điều kiện để các nhà đầu tư trong và ngoài nước có thể huy động rộng rãi mọi nguồn vốn khi thực hiện dự án; xem xét cho phép các tổ chức tín dụng được cho vay vượt khung quy định của Ngân hàng Nhà nước, đối với các dự án trọng điểm quốc gia được Thủ tướng Chính phủ quyết định.
Xin trân trọng cảm ơn ông./.