Kiểm toán nhà nước: Chủ động thích ứng với mô hình chính quyền hai cấp

Chủ động thích ứng với thể chế mới

Từ ngày 01/7/2025, mô hình chính quyền địa phương hai cấp (tỉnh và xã/phường) chính thức vận hành trên cả nước. Việc bỏ cấp huyện không chỉ đơn thuần là sắp xếp lại bộ máy hành chính mà còn kéo theo hàng loạt chức năng về quản lý ngân sách, tài chính công, đầu tư công được chuyển giao từ huyện xuống xã. Điều này làm cho quy mô ngân sách cấp xã/phường tăng lên đáng kể.

Đồng thời, Luật NSNN (sửa đổi) cũng quy định thời hạn “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổng hợp, lập quyết toán NSĐP, gửi Bộ Tài chính, KTNN trước ngày 01/5 năm sau, trình Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh để phê chuẩn quyết toán NSĐP trước ngày 01/7 năm sau”. So với mốc thời gian theo quy định của Luật NSNN 2015 “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh gửi Bộ Tài chính, KTNN báo cáo quyết toán NSĐP trước ngày 01/10 năm sau, trình HĐND cấp tỉnh phê chuẩn quyết toán NSĐP trước ngày 31/12 năm sau”, thời gian thực hiện kiểm toán đã bị rút ngắn gần 5 tháng. Việc mở rộng phạm vi, đối tượng kiểm toán (do xã/phường trở thành trung tâm chi tiêu) và rút ngắn thời gian kiểm toán đã tạo áp lực rất lớn và buộc KTNN phải nhanh chóng nghiên cứu, xây dựng phương án tổ chức kiểm toán phù hợp để tổ chức kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP trước khi gửi HĐND cấp tỉnh xem xét, phê chuẩn.

Kỷ nguyên mới đòi hỏi cách tiếp cận mới, do đó, KTNN cũng phải đổi mới tư duy, phương thức, quy trình kiểm toán. Hiện nay, số Bộ, tỉnh giảm đi và với mô hình chính quyền mới như bây giờ, KTNN phải tăng cường kiểm toán ở những khâu đang khó khăn nhất, kiểm toán việc thực hiện chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước, kiểm toán đối với việc phân bổ ngân sách trung ương, phân bổ NSĐP của Chính phủ và của tỉnh. Đó là nhiệm vụ trọng tâm trước hết, sau đó mới đến nhiệm vụ kiểm toán việc thực hiện ngân sách cấp xã.

KTNN phải căn cứ vào Luật Tổ chức chính quyền địa phương để xem xét chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị, từ đó đưa ra phương án kiểm toán phù hợp. Đặc biệt, các tỉnh vùng sâu, vùng xa càng phải kiểm toán để đánh giá việc phân bổ ngân sách đã tương xứng với nhiệm vụ chính trị được Đảng và Nhà nước giao hay chưa.

TS. Nguyễn Đức Kiên - Nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội, nguyên Tổ trưởng Tổ Tư vấn Kinh tế của Thủ tướng Chính phủ

Nhận thức rõ tính cấp thiết và mang tính bước ngoặt của sự thay đổi thể chế, ngay từ khi Luật NSNN (sửa đổi) đang trong quá trình dự thảo, KTNN đã sớm có những bước chuẩn bị chủ động. Ngày 10/6/2025, Tổng Kiểm toán nhà nước Ngô Văn Tuấn đã ban hành Quyết định số 856/QĐ-KTNN về việc thành lập Tổ công tác của Tổng Kiểm toán nhà nước làm việc với các KTNN khu vực về phương án kiểm toán NSĐP sau khi chính quyền địa phương hai cấp đi vào hoạt động. Tổ công tác do Phó Tổng Kiểm toán nhà nước Bùi Quốc Dũng làm Tổ trưởng, có nhiệm vụ làm việc với các KTNN khu vực về phương án kiểm toán NSĐP, qua đó tổng hợp, đề xuất phương án tổ chức thực hiện trong toàn Ngành sau khi chính quyền địa phương hai cấp đi vào hoạt động, báo cáo Ban Thường vụ Đảng ủy KTNN, Tổng Kiểm toán nhà nước xem xét, quyết định.

Trước đây, cấp quận/huyện chi giáo dục khoảng 70% ngân sách của huyện. Bây giờ, khoản này về xã thì ngân sách xã cũng nâng lên. Điều đó có nghĩa, hơn 60% chi ngân sách của địa phương đó ở cấp xã/phường. Cho nên, chúng ta phải kiểm toán được cấp xã/phường nhiều nhất có thể để bao quát hết ngân sách xã/phường.

TS. Lê Đình Thăng -  Kiểm toán trưởng KTNN chuyên ngành II, Tổ phó Thường trực Tổ công tác

Ngay sau khi được thành lập, Tổ công tác đã rốt ráo tổ chức các cuộc làm việc với các KTNN khu vực. Điều này không chỉ thể hiện rõ tinh thần khẩn trương, chủ động của KTNN nhằm thích ứng nhanh khi Luật NSNN (sửa đổi) có hiệu lực mà còn là bước đi chiến lược, đảm bảo hoạt động kiểm toán NSĐP được tổ chức bài bản, khoa học và hiệu quả ngay từ năm đầu tiên vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp.

Những thách thức đặt ra

Tuy nhiên, việc chuyển sang mô hình chính quyền địa phương hai cấp và quy định của Luật NSNN (sửa đổi) cũng đặt ra hàng loạt thách thức cho KTNN cả về quy mô, thời gian lẫn phương thức tổ chức kiểm toán.

Trao đổi với Báo Kiểm toán, ông Hoàng Văn Lương - Vụ trưởng Vụ Tổng hợp, KTNN, Tổ phó Tổ công tác - cho biết: Khi cấp huyện không còn, không ít xã/phường sẽ tiếp nhận hầu hết chức năng quản lý ngân sách vốn thuộc về huyện. Điều này khiến phạm vi kiểm toán mở rộng từ 695 huyện lên hơn 3.300 xã/phường trên toàn quốc, trong khi đó, lực lượng kiểm toán viên không tăng. Điều này đặt ra bài toán làm sao tổ chức kiểm toán hiệu quả, quy mô mẫu đủ lớn, không chồng chéo và hạn chế ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của các đơn vị được kiểm toán. Đi đôi với mở rộng phạm vi, thời hạn thực hiện kiểm toán quyết toán NSĐP phải kết thúc sớm. Đây là áp lực rất lớn, nhất là khi khối lượng công việc tăng mạnh do phạm vi kiểm toán phải thực hiện kiểm toán tới cấp xã.

KTNN khu vực I đề xuất KTNN sớm ban hành định hướng, nguyên tắc tổ chức kiểm toán cấp xã trong các cuộc kiểm toán NSĐP để các khu vực chủ động chuẩn bị các điều kiện thực hiện; nghiên cứu, xem xét các quy định của KTNN về việc mỗi kiểm toán viên thực hiện kiểm toán không quá 2 đợt/năm, trung bình không quá 6 dự án đầu tư... cho phù hợp với bối cảnh mới.

Ông Ngô Minh Kiểm - Kiểm toán trưởng KTNN khu vực I

Thêm vào đó, mô hình phân cấp quản lý tài chính công, tài sản công không đồng nhất giữa các tỉnh, thành cũng tạo thêm thách thức cho các KTNN khu vực. Theo quy định, mỗi tỉnh có thể phân cấp, phân quyền cho cấp xã/phường trên cơ sở điều kiện thực tế. Điều này dẫn tới có địa phương giao cho xã/phường nhiều nhiệm vụ chi, nơi khác lại giao hạn chế. Các KTNN khu vực vì vậy buộc phải nắm chắc mô hình phân cấp, phân quyền quản lý, sử dụng ngân sách cụ thể tại từng địa bàn, xác định đúng chức năng, nhiệm vụ của từng xã/phường để xác định nội dung kiểm toán phù hợp, tránh bỏ sót hoặc chồng chéo.

Chưa kể, điều kiện cơ sở vật chất tại nhiều xã, nhất là các xã ở vùng sâu, vùng xa, vùng miền núi cũng là một thách thức không nhỏ. Việc tổ chức đoàn kiểm toán trực tiếp tại các xã này gặp khó khăn lớn về nơi ăn nghỉ, phương tiện đi lại và không gian làm việc.

KTNN khu vực VIII đề xuất lãnh đạo KTNN: sớm xây dựng, ban hành Đề cương Hướng dẫn kiểm toán NSĐP, báo cáo quyết toán NSĐP đối với cấp xã để áp dụng toàn Ngành, phù hợp với đặc điểm đơn vị hành chính cấp xã mới sau sáp nhập; xây dựng bộ tiêu chí lựa chọn xã/phường để đưa vào Kế hoạch kiểm toán hằng năm, ưu tiên các xã có quy mô ngân sách lớn, có đầu tư công, có thụ hưởng chính sách đặc thù hoặc có rủi ro về quản lý ngân sách…; xây dựng hoặc tích hợp hệ thống quản lý dữ liệu ngân sách các cấp trên nền tảng số, hỗ trợ các KTNN khu vực tiếp cận và khai thác dữ liệu ngân sách từ xa, đặc biệt tại các địa bàn khó khăn, địa hình phức tạp…

Ông Đặng Thế Bình - Kiểm toán trưởng KTNN khu vực VIII

Trong quá trình làm việc với các KTNN khu vực, một số nội dung liên quan đến quy định nội ngành cũng đã được đặt ra, như: quy định về số lượng các cuộc kiểm toán, về tần suất tham gia các cuộc kiểm toán của kiểm toán viên… là rất chặt chẽ, phù hợp với bối cảnh trước đây, tạo thuận lợi cho các cơ quan, địa phương được kiểm toán nhưng với thực tiễn vận hành chính quyền hai cấp như hiện nay, đòi hỏi KTNN cũng phải nghiên cứu, cân nhắc để có thể đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ trong bối cảnh mới. Tương tự như vậy, toàn bộ hệ thống hồ sơ, mẫu biểu, quy trình, hướng dẫn kiểm toán cũng phải được rà soát, sửa đổi cho phù hợp với chính quyền hai cấp, nếu không sớm điều chỉnh sẽ gây khó khăn trong quá trình triển khai...

Đề xuất phương án kiểm toán mới

Từ yêu cầu và thách thức nêu trên, tại các buổi làm việc với Tổ công tác, các KTNN khu vực đã đưa ra nhiều đề xuất quan trọng nhằm tổ chức kiểm toán NSĐP phù hợp với mô hình chính quyền địa phương hai cấp.

Thực tiễn cho thấy, việc kiểm toán toàn bộ các xã cùng thời điểm là khó thực hiện do số lượng xã lớn, điều kiện hạ tầng chưa đồng đều. Theo đó, các KTNN khu vực đề xuất xây dựng hệ thống tiêu chí lựa chọn xã kiểm toán hằng năm trên cơ sở phân loại xã/phường thành các nhóm theo mức độ ưu tiên như sau: Nhóm 1 gồm các xã/phường trọng điểm, có quy mô thu, chi lớn. Đây là nhóm cần kiểm toán hằng năm để bảo đảm mẫu chọn kiểm toán đủ lớn khi đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. Nhóm 2 gồm các xã/phường quy mô ngân sách trung bình, rủi ro không cao, có thể kiểm toán luân phiên 2-3 năm/lần. Nhóm 3 gồm các xã vùng sâu, vùng xa, ít phát sinh giao dịch ngân sách, kiểm toán theo chu kỳ 3-5 năm. Cách tiếp cận này giúp KTNN có thể bao phủ 100% xã/phường trong chu kỳ 5 năm, đồng thời tập trung nguồn lực kiểm soát rủi ro tại các địa bàn then chốt.

Để thực hiện Chiến lược Phát triển KTNN đến năm 2030 như kiểm toán 100% quyết toán NSĐP, kiểm toán từ 30-40% các cuộc kiểm toán chuyên đề/hoạt động/môi trường hằng năm, nâng cao hiệu quả tổ chức kiểm toán qua việc lồng ghép các nhiệm vụ kiểm toán để giảm thiểu ảnh hưởng đến đơn vị được kiểm toán, KTNN khu vực IV đề nghị các nguyên tắc xây dựng kế hoạch và phương án kiểm toán cần mở và linh hoạt hơn nhằm tận dụng tối đa nguồn lực trong điều kiện rào cản về thời gian và phạm vi kiểm toán liên quan đến số cuộc kiểm toán do 1 kiểm toán viên thực hiện…

KTNN khu vực IV

Ngoài ra, các KTNN khu vực cũng đồng thuận cần sớm ban hành hệ thống quy trình, mẫu biểu thống nhất toàn Ngành, phù hợp với cấp xã để các đoàn kiểm toán và đơn vị được kiểm toán dễ dàng triển khai, tuân thủ.

Theo ông Lê Đình Thăng - Kiểm toán trưởng KTNN chuyên ngành II, Tổ phó Thường trực Tổ công tác, một yêu cầu quan trọng khác là cần đổi mới tư duy kiểm toán. Kiểm toán không chỉ để phát hiện, xử lý sai phạm mà còn nhằm xác nhận tính trung thực, hợp lý của báo cáo tài chính, làm rõ hiệu quả quản lý ngân sách ở cơ sở. Nếu xã/phường được phân cấp hợp lý, vận hành trơn tru, KTNN cần có dữ liệu để xác nhận, kiến nghị nhân rộng. Ngược lại, nếu có bất cập, KTNN phải chỉ ra cụ thể để đề xuất điều chỉnh.

Từ kết quả làm việc với các khu vực, Phó Tổng Kiểm toán nhà nước Bùi Quốc Dũng yêu cầu Tổ công tác tiếp tục nghiên cứu, tổng hợp các ý kiến đề xuất để có phương án sắp xếp thời gian, nhân sự, phương án kiểm toán hợp lý, tối ưu, nhằm đảm bảo độ bao phủ tối đa số xã/phường, hoàn thành các cuộc kiểm toán quyết toán NSĐP để phục vụ HĐND cấp tỉnh phê chuẩn quyết toán NSĐP.

Đến thời điểm hiện tại, các phương án kiểm toán NSĐP theo mô hình chính quyền hai cấp đang trong quá trình tổng hợp ý kiến để trình lãnh đạo KTNN xem xét, quyết định.

Các chuyên gia nhận định, việc tổ chức kiểm toán NSĐP theo mô hình chính quyền hai cấp không chỉ là bước chuyển quan trọng mà còn mở ra cơ hội để các KTNN khu vực đổi mới cách thức làm việc, hiện đại hóa phương thức kiểm toán, nâng cao hiệu quả giám sát tài chính công. Nếu được triển khai khoa học, bài bản, đây sẽ là nền tảng vững chắc để KTNN tiếp tục khẳng định vai trò, vị thế trong hệ thống chính trị, đáp ứng yêu cầu quản lý tài chính công trong bối cảnh các địa phương được trao quyền tự chủ ngày càng sâu rộng./.

THU HƯỜNG - XUÂN HỒNG