Kiểm toán nhà nước: Nhận diện những "khoảng trống" pháp lý tại các khu kinh tế, khu công nghiệp

Năm 2025, KTNN đã kiểm toán việc thực hiện các chính sách ưu đãi đầu tư tại KKT, KCN giai đoạn 2022-2024 tại Bộ Tài chính và 8 địa phương: Quảng Ninh, Bình Thuận, Hà Tĩnh, Thanh Hóa, Đồng Nai, Bắc Ninh, Hà Nội, Quảng Bình.

Kết quả kiểm toán cho thấy, giai đoạn 2022-2024, trên cơ sở kế thừa những chủ trương, cơ chế, chính sách của các giai đoạn trước, các KKT, KCN trên cả nước đã đóng góp tích cực vào thành tựu tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) của các địa phương nói riêng và đất nước nói chung, thể hiện trên các mặt: thu hút được lượng vốn đầu tư lớn, bổ sung nguồn lực quan trọng cho đầu tư phát triển, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế; góp phần giải quyết việc làm, chuyển dịch cơ cấu lao động, tăng năng suất lao động và cải thiện chất lượng nguồn nhân lực; thúc đẩy mối quan hệ ngoại giao, kinh tế, thương mại, đầu tư giữa Việt Nam và các đối tác quan trọng; có vai trò quan trọng trong việc đóng góp số thu vào ngân sách nhà nước các địa phương.

Bất cập về cơ chế chính sách trong đầu tư và lưu trú

Theo quy định tại Điều 30, 31, 32 Luật Đầu tư năm 2020, Dự án đầu tư nước ngoài thuộc các trường hợp phải chấp thuận chủ trương đầu tư của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh. Do đó, ngoài Quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư dự án, doanh nghiệp nước ngoài còn phải thực hiện thủ tục cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư, dẫn đến tình trạng nhiều hồ sơ, giấy tờ về việc cho phép doanh nghiệp đầu tư tại Việt Nam (trong khi nội dung dự án tại Quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư dự án và Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư là không thay đổi).

Mặt khác, có trường hợp dự án đầu tư nước ngoài không thuộc diện phải chấp thuận chủ trương đầu tư như quy định nêu trên, dẫn đến có dự án đầu tư nước ngoài có Quyết định chủ trương đầu tư, có những dự án không có Quyết định chủ trương đầu tư. Điều này làm tăng thủ tục hành chính, kéo dài thời gian xử lý hồ sơ, gây khó khăn cho nhà đầu tư và làm giảm tính hấp dẫn của môi trường đầu tư.

Về quy định lưu trú của chuyên gia, lao động nước ngoài trong KCN: Theo Điều 29 Nghị định số 82/2018/NĐ-CP và Điều 20 Nghị định số 29/2008/NĐ-CP, người nước ngoài (gồm nhà quản lý, giám đốc điều hành, chuyên gia) được phép tạm trú tại doanh nghiệp trong KCN (đất công nghiệp). Tuy nhiên, Điều 25 Nghị định số 35/2022/NĐ-CP quy định chuyên gia, người lao động chỉ được lưu trú tại “cơ sở lưu trú được xây dựng tại phần diện tích đất dịch vụ của KCN” (tức là không được lưu trú trong đất công nghiệp như Nghị định số 29/2008/NĐ-CP, Nghị định số 82/2018/NĐ-CP) và không quy định có điều khoản chuyển tiếp về vấn đề này.

Về thời gian hậu kiểm Giấy xác nhận ưu đãi sản phẩm hỗ trợ: Điều 9 Thông tư số 55/2015/TT-BCT ngày 30/12/2015 quy định trình tự, thủ tục xác nhận ưu đãi và hậu kiểm ưu đãi đối với các Dự án sản xuất sản phẩm công nghiệp hỗ trợ thuộc Danh mục sản phẩm công nghiệp hỗ trợ ưu tiên phát triển ban hành kèm theo Nghị định số 111/2015/NĐ-CP ngày 03/11/2015 của Chính phủ về phát triển công nghiệp hỗ trợ. Tuy nhiên, Thông tư số 55/2015/TT-BCT chưa quy định thời gian tối đa các doanh nghiệp đã được cấp Giấy xác nhận ưu đãi phải được hậu kiểm. Điều này dẫn đến khó khăn trong việc xác định các doanh nghiệp chưa thực hiện đúng theo quy định tại Thông tư số 55/2015/TT-BCT, chưa đáp ứng yêu cầu để được cấp Giấy chứng nhận ưu đãi.

Bất cập về chính sách thuế

Về ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) đối với thu nhập của doanh nghiệp từ trồng trọt, chăn nuôi, chế biến trong lĩnh vực nông nghiệp và thủy sản ở nơi không thuộc địa bàn có điều kiện kinh tế xã hội khó khăn hoặc đặc biệt khó khăn: Khoản 5 Điều 11 Thông tư số 96/2015/TT-BTC ngày 22/6/2015 quy định thuế suất 15% nhưng không quy định cụ thể thời gian áp dụng. 

Hiện nay chưa có hướng dẫn cụ thể cách thức xác định ưu đãi thuế đối với vị trí thực tế của dự án đầu tư trên thực địa (theo diện tích lớn hơn, hoặc phân bổ, tiêu chí phân bổ...) trong trường hợp KCN nằm trên cả địa bàn thuận lợi và địa bàn không thuận lợi theo quy định tại khoản 6 Điều 1 Nghị định 91/2014/NĐ-CP và Điều 6 Thông tư 151/2014/TT-BTC. 

Các quy định pháp luật về ưu đãi thuế TNDN đối với dự án đầu tư tại KCN chưa rõ ràng, chưa thống nhất. Cụ thể: Điều 22 Nghị định số 35/2022/NĐ-CP quy định: “KCN là địa bàn ưu đãi đầu tư, được hưởng ưu đãi đầu tư áp dụng đối với địa bàn có điều kiện KT-XH khó khăn theo quy định của pháp luật về đầu tư”. Tuy nhiên, theo quy định tại Nghị định số 218/2013/NĐ-CP (sửa đổi bởi Nghị định số 91/2014/NĐ-CP) và Thông tư số 96/2015/TT-BTC, việc thực hiện dự án đầu tư mới (khoản 6 Điều 1 Nghị định số 91/2014/NĐ-CP) và đầu tư mở rộng tại KCN (điểm 6 khoản 4 Điều 10 Thông tư số 96/2015/TT-BTC) đều được miễn, giảm thuế TNDN, trừ KCN nằm trên địa bàn có điều kiện KT-XH thuận lợi, KCN nằm trên địa bàn các quận nội thành của đô thị loại đặc biệt, đô thị loại I trực thuộc Trung ương và KCN nằm trên địa bàn các đô thị loại I trực thuộc tỉnh.

Tuy nhiên, tại các văn bản hướng dẫn chính sách thuế, Tổng cục Thuế (nay là Cục Thuế) khẳng định: “Căn cứ các quy định nêu trên, nguyên tắc xuyên suốt của pháp luật về thuế TNDN là ưu đãi tách giữa địa bàn và khu (trong đó có KCN, trừ KCN thuộc địa bàn có điều kiện KT-XH thuận lợi theo quy định của pháp luật). Pháp luật thuế TNDN không quy định ưu đãi thuế TNDN đối với dự án đầu tư tại KCN theo mức áp dụng đối với dự án đầu tư tại địa bàn có điều kiện KT-XH khó khăn”. Sự khác biệt này dẫn đến việc các doanh nghiệp và cơ quan thuế địa phương gặp khó khăn khi áp dụng chính sách, phải xin hướng dẫn trực tiếp từ cơ quan thuế cấp trên. Kết quả kiểm tra, rà soát cho thấy, có 3 công văn hướng dẫn liên quan, phát hành trong các năm 2023 và 2024 từ các nguồn công khai.

Bất cập mô hình "một cửa, tại chỗ" và khoảng trống thẩm quyền của Ban quản lý khu công nghiệp

Một số quy định của pháp luật hiện hành (Điều 66, 67, 68 Nghị định 35/2022/NĐ-CP) không trực tiếp giao chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ban quản lý (BQL) các KCN nên hiện nay, BQL các KCN Bắc Ninh thực hiện mô hình “một cửa, tại chỗ” chủ yếu thông qua cơ chế ủy quyền của UBND tỉnh đối với một số nhiệm vụ. Tại địa phương, đối với một số thủ tục hành chính, UBND cấp tỉnh không ủy quyền cho BQL các KCN mà ủy quyền cho các cơ quan khác; do vậy sẽ không thực theo đúng mô hình “một cửa, tại chỗ”. 

Mặt khác, một số nhiệm vụ được giao cho UBND và cơ quan quản lý nhà nước cấp huyện, không có cơ chế để ủy quyền cho BQL KCN thực hiện: Thủ tục cấp giấy phép môi trường theo khoản 4 Điều 41 Luật Bảo vệ môi trường; Việc lập quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết theo khoản 5 Điều 19 Luật Quy hoạch đô thị và điểm b khoản 5 Điều 17 Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn.

Đồng thời, BQL các KCN không có chức năng thanh tra, xử lý vi phạm nên công tác theo dõi, giám sát, xử lý vi phạm trong KCN còn gặp khó khăn.

Việc thiếu cơ sở pháp lý rõ ràng dẫn đến khó khăn cho việc thực hiện chủ trương “một cửa, tại chỗ”; doanh nghiệp khi phải thực hiện thủ tục về môi trường tại nhiều cơ quan khác nhau sẽ mất thêm thời gian, chi phí, nhân lực thực hiện, giảm sức hút trong thu hút đầu tư.

Một số bất cập, hạn chế khác

Kết quả kiểm toán cho thấy chính sách về KKT, KCN chưa được quy định đồng bộ do khung pháp lý mới chỉ dừng lại ở Nghị định, chưa có Luật KKT, KCN. Một số văn bản hướng dẫn theo quy định tại Nghị định số 35/2022/NĐ-CP chưa được các cơ quan chuyên môn ban hành đầy đủ, dẫn đến khó khăn trong quá trình thực thi chính sách về KKT, KCN, nhất là trong việc phát triển mô hình KCN mới.

Cụ thể là chưa xây dựng hoàn thiện và ban hành hệ thống thông tin quốc gia về KKT, KCN; chưa có đầy đủ hướng dẫn xây dựng KCN hỗ trợ, KCN chuyên ngành, KCN công nghệ cao, KCN - đô thị - dịch vụ... Do đó, việc triển khai các mô hình KCN mới còn hạn chế. Thực tế hiện nay mới có 3 KCN sinh thái, 6 KCN hỗ trợ, 4 KCN công nghệ cao và chưa có KCN chuyên ngành. 

Đến nay, các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả xã hội, môi trường đối với loại hình KCN sinh thái đã được ban hành nhưng chưa có hướng dẫn xây dựng chỉ tiêu đánh giá kết quả, hiệu quả KT - XH của các loại hình KCN còn lại, KKT, dẫn đến chưa có đầy đủ tiêu chí để đánh giá hiệu quả của chính sách như tình hình đầu tư, chính sách hỗ trợ đầu tư xây dựng hạ tầng các KKT, KCN...

Khung chính sách ưu đãi đầu tư, hỗ trợ đầu tư đối với KKT, KCN khá dàn trải, chưa có trọng tâm trọng điểm. Chính sách ưu đãi đầu tư mới chỉ chú trọng đến các yếu tố đầu vào như vốn, lao động sử dụng...; chưa chú trọng đến các yếu tố: công nghệ, đổi mới sáng tạo, giá trị lan tỏa, đóng góp cho cộng đồng; kết quả đóng góp đầu ra của dự án đầu tư; tiến độ thực hiện dự án đầu tư.

Kết quả kiểm toán cho thấy chính sách ưu đãi đầu tư đối với KKT, KCN hiện nay áp dụng chung cho cả nước mà chưa tính đến yếu tố đặc thù về điều kiện phát triển của của từng KKT, dẫn đến khó khăn trong việc thu hút các khu thành lập sau và ở địa bàn KT-XH khó khăn hơn. Giai đoạn 2022-2024, trong số 73 KCN được chấp thuận chủ trương đầu tư, chỉ có 7 KCN nằm ở địa bàn điều kiện kinh tế đặc biệt khó khăn, 23 KCN nằm ở địa bàn kinh tế khó khăn...

Các quy định về ưu đãi đầu tư KCN chưa đảm bảo tính thống nhất với các văn bản pháp luật về thuế, từ đó ảnh hưởng tới công tác thu hút đầu tư. Chính sách khuyến khích hợp tác, liên kết giữa các dự án trong KKT, KCN còn thiếu. Quy định tại khoản 3 Điều 9 Nghị định số 35/2022/NĐ-CP đưa ra tiêu chí quy mô và số vốn mà rất ít KCN đạt được, dẫn đến việc không bắt buộc hình thành các cụm liên kết. Đồng thời, việc hình thành các cụm liên kết ngành, liên kết vùng theo quy hoạch của các địa phương mang tính chất rộng và không có chế tài bắt buộc cũng là nguyên nhân thiếu sự hợp tác, liên kết vùng giữa các địa phương.

Đề xuất, thành lập KKT, KCN còn dàn trải, thiếu định hướng và còn lỗ hổng trong việc thành lập mới: Quy hoạch khá dàn trải theo địa giới hành chính, chưa bám sát định hướng và khả năng thu hút đầu tư, lợi thế cạnh tranh của địa phương và hiệu quả sử dụng đất đai, tài nguyên, nhân lực... Tính đồng bộ, gắn kết giữa các quy hoạch hạ tầng xã hội, nguồn nhân lực, sử dụng đất, đô thị còn chưa cao.

Loại hình phát triển KCN chậm đổi mới, chủ yếu phát triển theo hướng đa ngành, đa lĩnh vực với mục tiêu tăng diện tích lấp đầy (không có các KCN chuyên ngành). Các địa phương tập trung phát triển KCN theo chiều rộng, thu hút nhiều nhà đầu tư thứ cấp mà chưa hướng tới cơ cấu ngành nghề có giá trị gia tăng cao, công nghệ hiện đại), chưa hình thành các cụm liên kết ngành.

Hệ thống pháp luật Việt Nam chưa có quy định cụ thể về các cam kết, ràng buộc trong việc chuyển giao công nghệ của các doanh nghiệp nước ngoài khi có hoạt động đầu tư vào thị trường Việt Nam. Điều này dẫn đến tình trạng hầu hết các doanh nghiệp có chủ thể người Việt chưa được chuyển giao công nghệ.

Cơ chế, chính sách khuyến khích đầu tư xây dựng nhà ở, công trình thể thao, văn hóa, cơ sở giáo dục mầm non phục vụ người lao động trong KKT, KCN chưa đủ hấp dẫn. Nhiều địa phương chưa chú trọng gắn việc xây dựng quy hoạch chi tiết một số KCN với quy hoạch nhà ở, công trình công cộng phục vụ đời sống người lao động làm việc trong KCN theo quy định, ảnh hưởng đến tính bền vững trong phát triển. 

Tỷ lệ lấp đầy theo quy định tại Nghị định số 35/2022/NĐ-CP của Chính phủ tính trên tổng diện tích đất công nghiệp và đất dịch vụ theo quy hoạch, bao gồm cả diện tích chưa giải phóng mặt bằng, bàn giao là chưa phản ánh được tình hình cho thuê, kinh doanh của chủ đầu tư hạ tầng và tình hình sản xuất kinh doanh của các nhà đầu tư thứ cấp tại thời điểm báo cáo. Còn tình trạng dự án chậm triển khai, xin giao đất, thuê đất nhưng không đưa vào sử dụng;  KCN còn gặp khó khăn trong thu hút nhà đầu tư thứ cấp nên tỷ lệ lấp đầy rất thấp...

Hạ tầng kỹ thuật bảo vệ môi trường tại một số KCN còn thiếu đồng bộ. Một số KCN chưa có hệ thống quan trắc môi trường hoặc hệ thống đã bị hư hỏng; chưa đầu tư hệ thống xử lý nước thải. Đặc biệt, trong giai đoạn đầu phát triển, có trường hợp KCN đã đầu tư hoàn thành hạ tầng bảo vệ môi trường theo quy định nhưng do tỷ lệ lấp đầy chưa cao nên lượng nước thải phát sinh chưa đủ để vận hành hệ thống hiệu quả. 

Bên cạnh đó, phần lớn các hệ thống xử lý nước thải chưa được đầu tư, vận hành đúng theo công suất thiết kế; diện tích cây xanh theo quy hoạch cũng chưa được triển khai đầu tư đầy đủ.

Các địa phương thiếu chính sách hỗ trợ đào tạo nghề đối với người lao động làm việc trong KCN, KKT, thiếu sự liên kết đào tạo với các trường đại học, viên nghiên cứu. Công tác xây dựng, tổ chức thực hiện, điều chỉnh quy hoạch còn chậm, chưa bảo quát đầy đủ mục tiêu, chưa đảm bảo quy định. Công tác xúc tiến đầu tư vào KKT, KCN còn dàn trải, mang tính cục bộ, chưa được xây dựng đồng bộ, thống nhất với định hướng thu hút ngành, nghề ưu tiên.

Nhiều địa phương chưa ban hành Quy chế phối hợp giữa các sở, ban ngành của địa phương và BQL các KKT, KCN trong quản lý nhà nước về KKT, KCN, dẫn đến việc phối hợp giữa BQL các KKT, KCN với các sở, ngành của địa phương còn chưa hiệu quả. Các cơ quan quản lý nhà nước chưa thực hiện đầy đủ trách nhiệm trong việc phối hợp quản lý, tham mưu các chế độ, chính sách liên quan.

Bên cạnh đó, công tác phối hợp trong quản lý, kiểm tra, giám sát về đầu tư còn hạn chế: Các quy chế, cơ chế phối hợp chưa được ban hành hoặc việc thực hiện chưa thường xuyên, liên tục. Còn tình trạng chậm giải phóng mặt bằng, bàn giao đất; thời gian đầu tư hạ tầng của các KCN quá dài so với yêu cầu, dẫn đến sử dụng không hiệu quả tài nguyên đất.

Cơ chế, chính sách chưa đồng bộ đã hạn chế vai trò và hiệu quả hoạt động của BQL các KCN với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước trực tiếp với KCN tại địa phương./.

THÙY ANH