Hoàn thiện cơ chế chia sẻ rủi ro, đảm bảo hài hòa lợi ích trong dự án PPP
Đối nội - Ngày đăng : 15:45, 17/04/2020
(BKTO) - Theo các chuyên gia, hiện vẫn còn thiếu những quy định liên quan đến vai trò, trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư về chia sẻ rủi ro trong các dự án hợp tác công - tư (PPP). Ngay cả những quy định về cơ chế chia sẻ rủi ro trong Dự thảo Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (Luật PPP) mà Chính phủ đã trình Quốc hội để thảo luận tại Hội trường cũng có một số bất cập, nếu không nâng cao vai trò của KTNN trong Luật PPP. Vấn đề trên đã nhận được sự quan tâm và nhiều ý kiến thảo luận tại Hội thảo “Dự án PPP và vai trò của KTNN”.
Cơ chế chia sẻ rủi ro trong Dự thảo Luật PPP còn bất cập. Ảnh: TTXVN
Cần phải có cơ chế chia sẻrủi ro
Nêu quan điểm cần phải có cơ chế chia sẻ rủi ro trong dự án PPP, ông Trương Văn Tạo - Phó Kiểm toán trưởng KTNN chuyên ngành IV - phân tích, Nhà nước muốn kêu gọi nguồn lực tài chính, tận dụng được trí thức, năng lực quản lý từ các thành phần kinh tế để bù đắp thiếu hụt về ngân sách thì Nhà nước cũng cần có trách nhiệm, nghĩa vụ trong việc bảo đảm tính khả thi của dự án PPP thông qua các công cụ hỗ trợ, bảo đảm, bảo lãnh, mà không thể đẩy toàn bộ trách nhiệm, rủi ro của việc thực hiện dự án mục đích công này cho tư nhân như đối với dự án do tư nhân đầu tư kinh doanh thông thường. Do vậy, cần phải có cơ chế chia sẻ rủi ro với nhà đầu tư.
Đồng quan điểm này nhưng PGS,TS. Lê Huy Trọng - Kiểm toán trưởng KTNN chuyên ngành V - nhấn mạnh: “PPP không phải là hợp đồng đơn giản và có mô hình phức tạp cho nên đòi hỏi sự hiểu biết toàn diện về động lực của việc cung cấp tài chính và chuyên môn của khu vực tư nhằm đảm bảo sự cân bằng, thích hợp của việc chia sẻ rủi ro và lợi nhuận, hài hòa lợi ích giữa lĩnh vực công tư”.
PGS,TS. Trần Hoàng Ngân - Viện trưởng Viện Nghiên cứu Phát triển TP.HCM - cũng cho rằng, PPP là thỏa thuận hợp đồng dài hạn giữa các chủ thể từ khu vực công và khu vực tư với đặc trưng là sự tin tưởng lẫn nhau và chia sẻ rủi ro, kết quả đạt được. Khu vực công được hưởng lợi từ các khoản đầu tư và hiệu quả của các dịch vụ quản lý của khu vực tư. Để có thể kiểm soát tốt các chi phí và hiệu quả của các dự án PPP làm cơ sở cho việc thanh quyết toán và chia sẻ rủi ro, cần tham khảo kinh nghiệm của các nước trong việc quy định rõ ràng, cụ thể quyền tiếp cận thông tin của KTNN trong các hợp đồng PPP.
Cập nhật theo Dự thảo Luật PPP mới nhất, các chuyên gia nêu rõ, cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu được đề cập tại Điều 77, theo đó có thể điều chỉnh giảm mức giá, phí sản phẩm, dịch vụ công hoặc rút ngắn thời hạn hợp đồng PPP trong trường hợp doanh thu thực tế vượt quá doanh thu trong phương án tài chính quy định tại hợp đồng; hoặc điều chỉnh tăng mức giá, phí sản phẩm, dịch vụ công hoặc gia hạn thời hạn hợp đồng PPP trong trường hợp doanh thu thực tế thấp hơn doanh thu trong phương án tài chính quy định tại hợp đồng. Đối với một số dự án trọng điểm thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, trường hợp sau khi đã thực hiện đầy đủ các biện pháp trên nhưng chưa bảo đảm được mức doanh thu cần thiết để duy trì hoạt động sản xuất, kinh doanh của dự án, cơ quan nhà nước có thẩm quyền báo cáo Chính phủ xem xét, quyết định áp dụng cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu trong khả năng cân đối các nguồn lực. Cụ thể như sau: Chính phủ cam kết chia sẻ với nhà đầu tư, DN dự án PPP không quá 50% phần hụt thu giữa doanh thu thực tế và doanh thu cam kết tại hợp đồng; nhà đầu tư, DN dự án PPP cam kết chia sẻ với Chính phủ không thấp hơn 50% phần tăng thu giữa doanh thu thực tế và doanh thu cam kết tại hợp đồng.
Đại diện KTNN khu vực XIII phân tích, về lý thuyết, cơ chế chia sẻ rủi ro sẽ giúp Nhà nước cũng như nhà đầu tư hạn chế được phần nào những thiệt hại do những giả định chưa chính xác trong phương án tài chính (doanh thu thực tế thấp hơn hoặc cao hơn doanh thu trong phương án tài chính). Tuy nhiên, cần nhìn nhận rằng, phương án tài chính là một căn cứ để xét thầu lựa chọn nhà đầu tư PPP.
Cơ chế chia sẻ rủi ro trong
Dự thảo Luật PPP còn bất cập
Theo đại diện KTNN khu vực XIII, nếu Nhà nước cho phép chia sẻ rủi ro về doanh thu như Dự thảo Luật PPP có thể dẫn đến tình trạng các nhà đầu tư xây dựng phương án tài chính trong hồ sơ dự thầu với mức doanh thu cao để có thời gian hoàn vốn ngắn, tức hiệu quả dự án cao. Sau đó, nếu thực tế doanh thu đạt thấp hơn thì cũng được điều chỉnh lại mức thu phí, hoặc kéo dài thời gian thu phí, hoặc được bù đắp một phần doanh thu thấp hơn so với doanh thu dự thầu. Như vậy, mục tiêu của hoạt động đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư sẽ bị méo mó, về thực chất có thể không phải là phương án đầu tư hiệu quả nhất.
Mặt khác, việc chia sẻ rủi ro này có thể tạo ra nguy cơ Nhà nước bỏ tiền ra bù đắp cho những tổn thất khống về doanh thu, trong trường hợp hoạt động thu phí không minh bạch, nhà đầu tư dùng thủ đoạn tinh vi để gian lận về doanh thu hoàn vốn, đặc biệt là khi Dự thảo Luật còn giới hạn phạm vi kiểm toán của KTNN như đã dự kiến tại Điều 80 của Dự thảo Luật. Trường hợp doanh thu thực tế cao hơn doanh thu trong phương án tài chính, Nhà nước lại cũng được chia sẻ không thấp hơn 50% mức chênh lệch. “Nhưng xét cho cùng người chịu thiệt vẫn là nhân dân, tức người nộp phí. Căn nguyên của việc này cũng là do việc xác định mức doanh thu trong phương án tài chính không hợp lý, đây là lỗi của nhà đầu tư và Nhà nước, không phải lỗi của người nộp phí” - đại diện KTNN khu vực XIII nhấn mạnh.
Qua nghiên cứu Điều 77 của Dự thảo Luật, TS. Lưu Trường Kháng - Phó Kiểm toán trưởng KTNN chuyên ngành VI - nêu vấn đề, với quy định như vậy, làm sao để xác nhận được doanh thu làm cơ sở cho việc thực hiện điều chỉnh tăng, giảm mức phí hay tăng, giảm thời hạn hợp đồng, cũng như hỗ trợ và chia sẻ doanh thu của dự án PPP? Đưa ra giải pháp, TS. Lưu Trường Kháng nhấn mạnh, vấn đề này có thể được thực hiện qua công tác kiểm toán báo cáo tài chính của nhà đầu tư, DN dự án.
Bà Đỗ Thị Lan - Trưởng Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Quảng Ninh - cũng cho rằng, thực tế trong đầu tư theo hình thức PPP có thể có những rủi ro vì những yếu tố khách quan như thiên tai, dịch bệnh hoặc không thể thực hiện được chính sách ưu đãi nhà đầu tư thì cần có quy định Chính phủ chia sẻ rủi ro cho nhà đầu tư theo dự án; nhưng để thực hiện cơ chế này cần quy định cụ thể, chặt chẽ, đồng thời có quy định trách nhiệm các cơ quan kiểm soát, thẩm định công khai minh bạch và KTNN có trách nhiệm kiểm toán quá trình thực hiện chia sẻ rủi ro.
Cũng đề cập đến quy định chia sẻ rủi ro về doanh thu tại Dự thảo Luật PPP, ông Nguyễn Thanh Hiền - Phó Trưởng Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Nghệ An - nêu quan điểm, vai trò của KTNN trong kiểm toán toàn bộ dự án đầu tư PPP là hết sức quan trọng để làm cơ sở cho việc tiến hành thanh quyết toán và chia sẻ rủi ro của Nhà nước đối với các dự án PPP. Việc thực hiện KTNN đối với các dự án PPP cần phải được xem xét trên các khía cạnh công trình có đúng giá trị không, có đạt chất lượng không, hoàn trả như thế nào.
Ông Nguyễn Thanh Hiền dẫn chứng, các dự án BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao) giao thông thực hiện thời gian qua là nguồn vốn tư nhân đầu tư. Tuy nhiên, qua kiểm toán, KTNN đã chỉ ra rất nhiều sai phạm. PPP là dự án huy động vốn tư nhân đầu tư công trình công, quy định KTNN thực hiện việc kiểm toán về sử dụng tài chính công, tài sản công trong dự án PPP như Dự thảo Luật PPP là chưa đầy đủ và chặt chẽ.
H.THOAN