Dự án Luật PPP: Cần phát huy vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong bảo vệ lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và người dân
Đối nội - Ngày đăng : 19:14, 28/05/2020
(BKTO)- Sáng 28/5, tiếp tục chương trình Kỳ họp thứ 9, Quốc hội Khóa XIV, dưới sự điều hành của Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển, Quốc hội thảo luận trực tuyến về những nội dung còn có ý kiến khác nhau của Dự án Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP).
Tại phiên thảo luận, liên quan đến quy định về hoạt động KTNN đối với dự án PPP, các đại biểu Quốc hội khẳng định, các dự án PPP đều phải được kiểm toán. Trong đó, nhiều đại biểu đề nghị, KTNN phải kiểm toán toàn diện dự án PPP để đảo bảo công khai, minh bạch và làm căn cứ để tính toán, xác định thời gian hoàn vốn cũng như giá trị thanh toán cho nhà đầu tư.
 |
| Các đại biểu tham dự phiên họp sáng 28/5- Ảnh:quochoi.vn |
Báo Kiểm toán xin lược đăng một số ý kiến của đại biểu Quốc hội xung quanh vấn đề này.
Đại biểu Quốc hội Bùi Văn Phương (Ninh Bình): Kiểm toán chặt chẽ các dự án PPP để ngăn chặn sai phạm
Hiện nay có hai luồng ý kiến, đó là kiểm toán một phần hay kiểm toán toàn bộ dự án PPP. Tôi cho rằng, để xác định kiểm toán toàn bộ hay một phần thì phải xác định dự án PPP là đầu tư công hay không.
Theo tôi, dự án PPP là đầu tư công vì dự án này do Nhà nước chủ trì, mời gọi nhà đầu tư tư nhân tham gia và dự án được lập ra dựa trên chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và yêu cầu phát triển đất nước, chỉ khác là do Nhà nước chưa đủ tiền để làm ngay nên cần có sự hợp tác với tư nhân.
Thứ hai, PPP là dự án đầu tư công vì dự án này phải được cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư. Trong hợp tác công - tư thì với phần vốn tư nhân bỏ ra, Nhà nước phải trả tiền cho nhà đầu tư bằng giá trị công trình như hợp đồng BT hay bằng quyền thu phí để hoàn vốn trong hợp đồng BOT.
Vì vậy, bản chất của hợp tác công - tư là đầu tư công và đã là đầu tư công thì phải tuân thủ việc thực hiện kiểm toán theo đúng quy định của Luật KTNN.
 |
| Đại biểu Bùi Văn Phương - Ảnh:quochoi.vn |
Tôi cho rằng có ba vấn đề cần tính toán để kiểm toán liên quan đến dự án PPP.
Thứ nhất là kiểm toán tính tuân thủ. Đó là xem dự án có tuân thủ đúng quy định pháp luật, đúng quy định hợp đồng và các quy chế của dự án không. Đây là yêu cầu số một và phải làm ngay từ ban đầu. Thực tiễn cho thấy, nếu kiểm toán để đảm bảo tuân thủ đúng quy định thì thời gian qua sẽ không có tình trạng các dự án BOT đặt sai vị trí, làm đường một nơi, đặt trạm thu phí một nơi.
Thứ hai là kiểm toán giá trị công trình để tính được hiệu quả kinh tế của dự án. Việc kiểm toán này phải thực hiện ngay sau khi hoàn thành việc đầu tư xây dựng dự án, vì nó liên quan đến trách nhiệm của Nhà nước phải trả cho nhà đầu tư. Nếu không kiểm toán giá trị kinh tế công trình dự án ngay sau khi kết thúc phần đầu tư thì không có căn cứ để trả nợ cho nhà đầu tư bằng các tài sản công khác. Đây là vấn đề cần phải xem xét kỹ lưỡng.
Thứ ba là KTNN kiểm toán về tính hiệu lực, hiệu quả, kinh tế của dự án để bảo đảm công khai, minh bạch.
Nếu chúng ta tuân thủ kiểm toán đúng thì sẽ phát huy tác dụng tốt. Việc ngại KTNN vào kiểm toán là những điều không bình thường. Bởi vì khi Nhà nước kêu gọi đầu tư dự án PPP thì luôn bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và nhân dân, không bao giờ để nhà đầu tư chịu thiệt.
Chúng ta đã có những bài học đầy đau xót về những sai phạm trong thời gian vừa qua. Nếu tuân thủ một cách chặt chẽ, nghiêm túc chế độ thanh tra, kiểm tra, kiểm toán thì sẽ không dẫn đến hậu quả như vậy. Khi thực hiện kiểm toán một cách chặt chẽ, công khai minh bạch, đảm bảo đúng quy định thì việc chia sẻ với nhà đầu tư tăng lên hoặc giảm đi sẽ không khiến người dân thắc mắc, nghi ngờ.
Đại biểu Quốc hội Nguyễn Thanh Hiền (Nghệ An): Cần kiểm toán toàn diện dự án PPP
Tôi đồng ý với những phân tích đầy đủ của đại biểu Bùi Văn Phương. Tôi cho rằng, bản chất của dự án đầu tư PPP là hợp đồng đầu tư của Nhà nước để thu hút nguồn lực đầu tư, huy động nguồn lực của tư nhân để đầu tư công trình công.
 |
| Đại biểu Nguyễn Thanh Hiền - Ảnh:quochoi.vn |
Nhà nước thực hiện đầu tư qua hợp đồng PPP không trực tiếp trả kinh phí cho nhà đầu tư mà cho phép nhà đầu tư được thu phí với mức thu và thời hạn thu do Nhà nước quy định hoặc trả bằng giá trị quyền sử dụng đất. Do đó, nếu không kiểm toán phương án đầu tư, phương án tài chính và không kiểm toán toàn diện dự án PPP thì không thể xác định được mức thu phí, thời gian thu phí, không thể xác định chính xác giá đất để thanh toán cho nhà đầu tư. Vì vậy, tôi đề nghị Dự thảo Luật cần quy định kiểm toán toàn diện đối với dự án PPP.
Đại biểu Quốc hội Nguyễn Ngọc Phương (Quảng Bình): Kiểm toán giúp Nhà nước giám sát độc lập, tăng cường minh bạch, hiệu quả với công tác đầu tư PPP
Điều 87 Dự thảo Luật chưa đề cập toàn diện chức năng, nhiệm vụ của KTNN, chưa nhìn thấy đúng bản chất của dự án đầu tư theo hình thức PPP; trách nhiệm và nghĩa vụ của các bên tham gia.
Theo Điều 118 của Hiến pháp, KTNN là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân thủ theo pháp luật. Điều 32 Luật KTNN giao quyền cho KTNN quyết định về loại hình kiểm toán theo yêu cầu của từng cuộc kiểm toán.
Theo Dự thảo, KTNN chỉ kiểm toán vốn nhà nước hỗ trợ công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng và vốn nhà nước hỗ trợ xây dựng công trình bồi thường và hỗ trợ tái định cư là chưa đủ. Dự thảo Luật chưa xem xét dự án PPP với tư cách dự án xây dựng cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lý công trình, hạ tầng cung cấp dịch vụ công - thuộc đối tượng của KTNN. Đây là tài sản công và việc quản lý, sử dụng tài sản này là đối tượng của KTNN.
 |
| Đại biểu Nguyễn Ngọc Phương - Ảnh:quochoi.vn |
Bổ sung vai trò của KTNN trong Dự án Luật là phù hợp với Hiến pháp và pháp luật, giúp Nhà nước thực hiện giám sát độc lập, tăng cường tính minh bạch, hiệu quả với công tác đầu tư PPP, không làm ảnh hưởng đến việc thu hút của các nhà đầu tư tư nhân, tạo động lực quan trọng cho đầu tư phát triển.
Thời gian qua, nhờ có KTNN kiến nghị giảm thời gian thu phí giao thông đối với nhiều dự án BOT, đã giảm thất thoát ngân sách đối với dự án đầu tư PPP hàng nghìn tỷ đồng. Thực tế cho thấy, nhiều dự án PPP tiềm ẩn rủi ro, thất thoát lãng phí. Kết quả kiểm toán thời gian qua đã góp phần tăng cường tính minh bạch, hạn chế thất thoát lãng phí, giảm gánh nặng cho người dân, doanh nghiệp, NSNN, tạo niềm tin cho người dân, tạo động lực quan trọng cho đầu tư phát triển.
Do đó, cần có khung pháp lý ổn định để bảo đảm sự tham gia của các cấp, các ngành, đặc biệt là phát huy vai trò của KTNN trong bảo vệ lợi ích cho Nhà nước, nhà đầu tư và người dân, tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện dự án đầu tư cạnh tranh công khai, minh bạch, không để gây thiệt hại tài sản của Nhà nước và nhân dân.
Đại biểu Quốc hội Nguyễn Lâm Thành (Lạng Sơn): Đề xuất kiểm toán dự án PPP theo hai giai đoạn
Dự án PPP là dự án mang tính đặc thù với cơ chế đặc thù nên việc áp dụng kiểm toán không thể áp dụng theo dự án công toàn bộ và cũng không thể có cơ chế tư toàn bộ. Khi thực hiện kiểm toán thì phải đảm bảo nguyên tắc phù hợp Hiến pháp, pháp luật và đặc biệt là phải bảo đảm không gây phiền hà.
Từ quan điểm đó, có 2 vấn đề đặt ra.
Thứ nhất, về nội dung, loại hình kiểm toán thì phải xem hoạt động kiểm toán là một hoạt động độc lập và xem xét, kiểm toán quá trình chuẩn bị dự án, quá trình xây dựng và cần thiết kiểm toán cả phần vốn nhà nước và phần vốn mà nhà đầu tư đóng góp dưới góc độ tổng thể dự án. Chỉ kiểm toán một số chỉ số và nội dung phù hợp, tránh gây khó khăn, vướng mắc cho nhà đầu tư. Nội dung này cũng là cơ sở để kiểm toán bước hai, tức là kiểm toán hoạt động để đánh giá các chỉ số chất lượng hoạt động của dự án và chỉ số phân chia lợi nhuận cũng như chia sẻ rủi ro. Nếu chúng ta không xác định được tổng vốn theo phương án hợp lý thì không đủ cơ sở để xác định chia sẻ rủi ro hay các phần lỗ, lãi…
 |
| Đại biểu Nguyễn Lâm Thành - Ảnh:quochoi.vn |
Thứ hai, về thời điểm kiểm toán. Quan trọng là xác định thời điểm kiểm toán thuận lợi cho DN, đồng thời bảo đảm kiểm toán chặt chẽ và nên xác định kiểm toán ở hai giai đoạn.
Giai đoạn thứ nhất là khi dự án hoàn thành chuẩn bị đi vào vận hành, bao gồm kiểm toán cả quá trình đầu tư, quy trình thủ tục, phần vốn nhà nước đóng góp và phần vốn tư nhân đóng góp vào tổng thể dự án trên cơ sở một số chỉ tiêu cơ bản.
Giai đoạn hai là kiểm toán khi dự án đã đi vào vận hành một thời gian ổn định để đánh giá các chỉ số liên quan đến chất lượng dịch vụ và một số chỉ số cơ bản để đánh giá hiệu quả của dự án.
Cuối cùng, khi chuyển giao dự án cho Nhà nước thì mới tiến hành kiểm toán toàn bộ phần vốn. Như vậy, về cơ bản chỉ có 2 giai đoạn kiểm toán. Việc chia ra nhiều giai đoạn kiểm toán như Dự thảo Luật vừa thiếu, vừa thừa, không đầy đủ.
Đại biểu Quốc hội Đặng Thế Vinh (Hậu Giang) - Phó Tổng Kiểm toán Nhà nước: Quy định 4 cuộc kiểm toán một dự án PPP vẫn bất cập
Tôi đồng tình đề xuất về thời điểm kiểm toán của đại biểu Nguyễn Lâm Thành, tức là khi quyết toán công trình đi vào hoạt động thì nên kiểm toán. Còn tại Điều 87 Dự thảo Luật có 4 khoản quy định 4 hoạt động KTNN đối với dự án PPP, theo tôi, đối với một dự án mà thực hiện cả 4 cuộc kiểm toán là quá nhiều và dù thực hiện cả 4 cuộc kiểm toán thì vẫn còn bất cập; nếu thực hiện một hoặc một số cuộc kiểm toán cũng không hợp lý.
 |
| Đại biểu Quốc hội, Phó Tổng Kiểm toán Nhà nước Đặng Thế Vinh- Ảnh:quochoi.vn |
Cụ thể, Khoản 1 Điều 87 quy định kiểm toán tuân thủ về quá trình chuẩn bị dự án, kết quả lựa chọn nhà đầu tư. Đây là giai đoạn đầu, không có nhiều nội dung, nếu tổ chức một cuộc kiểm toán là quá sớm. Hơn nữa, trong quá trình triển khai dự án thường sửa đổi, điều chỉnh so với ban đầu, nếu kiểm toán ngay từ ban đầu có đảm bảo sau này không có sai phạm ở các giai đoạn sau hay không? Việc kiểm toán ban đầu cũng không phải là “cái dấu” bảo đảm để không phải kiểm toán nữa.
Tại Khoản 2 Điều 87 quy định kiểm toán việc sử dụng tài chính công, tài sản công. Tuy nhiên, theo điểm a và điểm b thì phần vốn Nhà nước tham gia chỉ chiếm một phần rất nhỏ trong tổng mức đầu tư của dự án. Quy định như vậy mới minh bạch phần tài sản của Nhà nước. Ở đây, cần thiết phải kiểm tra, giám sát toàn bộ quá trình đầu tư, toàn bộ chi phí đầu tư của dự án, bởi chi phí đầu tư là một trong những căn cứ để Nhà đầu tư xác định thời hạn thu hồi vốn.
Khoản 3 Điều 87 quy định về kiểm toán hoạt động để đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trên cơ sở chỉ số đánh giá chất lượng sản phẩm, dịch vụ của dự án PPP có sử dụng tài chính công, tài sản công sau thời gian vận hành, khai thác tối thiểu 03 năm.
Cần thấy rằng, để đánh giá được tính kinh tế thì cần phải xem đến khía cạnh tài chính của dự án, vì chất lượng phải tương ứng với chi phí đã bỏ ra. Do đó, cần thiết phải kiểm toán chi phí đầu tư của dự án, có như vậy mới có thể đánh giá được toàn diện về tính kinh tế của dự án.
Khoản 4 Điều 87 quy định kiểm toán toàn bộ giá trị tài sản của dự án PPP khi được chuyển giao cho Nhà nước. Vậy trong quá trình quản lý, khai thác dự án, qua hoạt động giám sát của Quốc hội hoặc theo yêu cầu của người có thẩm quyền, KTNN có được kiểm toán hay không? Theo tôi, quy định như Dự thảo là không hiệu quả và không phù hợp vì KTNN không thực hiện được trách nhiệm kiểm toán nhằm phòng ngừa, phát hiện thất thoát, lãng phí, tham nhũng. Nếu thời điểm chuyển giao cho Nhà nước mới kiểm toán mà phát hiện sai sót thì sự việc đã xảy ra rồi, việc khắc phục hậu quả trong nhiều trường hợp sẽ hết sức khó khăn.
Ví dụ, một dự án BOT có thu phí của người dân, qua kiểm toán phát hiện dự án đã thu vượt 5 năm. Vậy 5 năm thu vượt đó có trả lại được cho người đã trả phí hay không? Tôi cho rằng, việc thực hiện là khó khả thi.
Mặt khác, theo Luật KTNN (Điều 32) thì có 3 loại nội dung (hình thức) kiểm toán là kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động. Nội dung của từng cuộc kiểm toán do Tổng Kiểm toán Nhà nước quyết định. Việc ấn định loại hình kiểm toán theo Điều 87 là không phù hợp với Luật KTNN.
Để đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ của Dự thảo Luật này với Luật KTNN, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, Luật Đầu tư công và quy định của Hiến pháp, pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công, tôi đề nghị sửa lại Điều 87 như sau: “KTNN thực hiện kiểm toán để đánh giá việc tuân thủ pháp luật, giá trị công trình và tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả của dự án PPP làm cơ sở cho việc quyết toán vốn đầu tư và báo cáo, công khai kết quả kiểm toán theo quy định của Luật KTNN”.
N. HỒNG