Kiểm toán các dự án đầu tư theo hình thức BOT - Kỳ I: Chủ trương đúng nhưng chính sách và thực tiễn còn bất cập
Hoạt động của Ngành - Ngày đăng : 11:15, 04/05/2017
(BKTO) - Bên cạnh kết quả dễ nhận thấy là các dự ánđầu tư theo hình thức Hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) đãgiúp thay đổi đáng kể “bộ mặt” hạ tầng giao thông của đất nước; nhưng cũng cókhông ít bất cập trong quá trình đầu tư, thu phí... khiến dư luận xã hội bứcxúc. Trong bối cảnh đó, KTNN đã thực hiện kiểm toán và đưa vào kế hoạch kiểmtoán nhiều dự án đầu tư theo hình thức BOT.
KTNN đã chỉ rõ nhiều bất cập, hạn chế của các dự án giao thông BOT.
Ảnh: TS
Nhiều dự án tính toán chưa chính xác
BOT không phải là hình thức mới đối với Việt Nam vì loại hợp đồng này đã được triển khai rộng rãi trong giai đoạn 2011-2015, nhất là sau khi Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XI và Nghị quyết 13 của Hội nghị T.Ư năm 2012 về phát triển cơ sở hạ tầng được ban hành. Trong khi NSNN còn khó khăn, việc xã hội hóa để phát triển kết cấu hạ tầng giao thông thông qua hình thức đầu tư BOT là một hướng đi đúng. Phần lớn các dự án BOT được đầu tư trong những năm qua đã và đang khẳng định vai trò là động lực phát triển giao thông, nâng cao chất lượng cơ sở hạ tầng, góp phần đảm bảo mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, ổn định kinh tế vĩ mô, giảm áp lực nợ công, kích cầu đối với sản xuất trong nước, giảm ùn tắc giao thông và làm tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế, gắn kết phát triển các vùng kinh tế, các địa phương trên cả nước, đảm bảo an ninh - quốc phòng.
Tuy nhiên, thực tế kiểm toán tại các dự án BOT đã chỉ rõ nhiều bất cập, hạn chế cần khắc phục. Thông tin được Tổng Kiểm toán Nhà nước Hồ Đức Phớc báo cáo Chủ tịch nước Trần Đại Quang nhân chuyến thăm và làm việc của Chủ tịch nước tại KTNN mới đây cho biết, trong 27 dự án BOT được kiểm toán năm 2016, KTNN đã kiến nghị với Bộ Giao thông vận tải (GTVT) quyết toán lại dự án BOT, cũng như kiến nghị giảm thời gian thu phí là 107 năm...
Là đơn vị được giao nhiệm vụ kiểm toán 5 dự án BOT, trong năm 2016, KTNN khu vực II đã thực hiện 3 cuộc và tiếp tục thực hiện 2 cuộc còn lại trong năm 2017. Qua kiểm toán 3 dự án BOT với tổng vốn đầu tư hơn 6.500 tỷ đồng, KTNN khu vực II đã kiến nghị xử lý tài chính tổng số hơn 102 tỷ đồng. Một đơn vị khác là KTNN chuyên ngành IV trong năm 2016 đã được lãnh đạo KTNN giao thực hiện 11 cuộc kiểm toán các dự án BOT. Qua kiểm toán, KTNN chuyên ngành IV nhận thấy việc tính toán, xác định tổng mức đầu tư của một số dự án chưa chính xác, làm tăng bất hợp lý 442 tỷ đồng, sai dự toán 148 tỷ đồng. Qua kiểm toán giá trị 31.090 tỷ đồng, đơn vị cũng đã kiến nghị xử lý tài chính hơn 759 tỷ đồng, trong đó giảm quyết toán gần 450 tỷ đồng và xử lý khác 313 tỷ đồng…
Cùng với việc đưa ra các kiến nghị xử lý tài chính, các KTNN chuyên ngành, khu vực còn kiến nghị các Bộ, ngành, địa phương và các nhà đầu tư kịp thời khắc phục những hạn chế, thiếu sót trong công tác chỉ đạo điều hành và quản lý dự án; cũng như kiến nghị Bộ GTVT, Bộ Tài chính xem xét để sửa đổi, bổ sung một số quy định, chính sách để nâng cao hiệu quả đầu tư dự án theo hình thức BOT.
Xác định mức thu phí chưa rõ ràng, minh bạch
Theo KTNN khu vực II, một trong những vấn đề nổi bật cần quan tâm khi kiểm toán dự án BOT là phương án tài chính. Qua thực tế kiểm toán một số dự án BOT cho thấy, phương án tài chính chủ yếu được nhà đầu tư xác định theo phương pháp dòng thu - chi. Sau khi đầu tư dự án, nhà đầu tư thu phí cho đến khi hoàn vốn với một mức lợi nhuận nhất định. Về cơ bản, các phương án tài chính của các dự án có nội dung, phương pháp lập tương tự nhau và chủ yếu xây dựng dựa trên các yếu tố đầu vào mang tính dự báo. Tuy nhiên, cho đến đầu năm 2017, các cơ quan chức năng vẫn chưa ban hành các quy định chung về phương pháp lập phương án tài chính, điều này không những gây khó khăn cho nhà đầu tư, ảnh hưởng đến tính đúng đắn, hợp lý của các phương án tài chính trong dự án BOT mà còn gây khó khăn cho KTNN khi thực hiện nhiệm vụ kiểm toán.
| Hiện nay, khung thu phí các dự án BOT được Bộ Tài chính quy định tại Thông tư 159/2013/TT-BTC, và ứng với mỗi dự án cụ thể, Bộ Tài chính ban hành thông tư quy định mức thu phí riêng. Tuy nhiên, biên độ dao động mức thu phí trong Thông tư 159 lại quá lớn, dẫn đến tình trạng cùng một loại phương tiện nhưng mức thu phí tại trạm này lại chênh lệch nhiều so với trạm khác. Điều này dễ dẫn đến cơ chế “xin - cho” thiếu minh bạch giữa cơ quan nhà nước với nhà đầu tư trong xác định mức thu phí của từng dự án cụ thể. |
Với phương án tài chính được lập theo phương pháp trên đã dẫn đến bất cập trong xác định mức thu phí. Theo KTNN khu vực II, về nguyên tắc, mức thu phí phải đủ lớn để vượt qua điểm hòa vốn, nếu không dự án sẽ không thu hồi được vốn đầu tư. Còn mức thu phí càng cao thì dự án thu hồi vốn càng nhanh và trên thực tế, để đẩy nhanh tốc độ thu hồi vốn, nhà đầu tư luôn mong muốn mức thu phí của dự án được xác định ở mức cao nhất. Hiện nay, khung thu phí các dự án BOT được Bộ Tài chính quy định tại Thông tư 159/2013/TT-BTC và ứng với mỗi dự án cụ thể, Bộ Tài chính ban hành thông tư quy định mức thu phí riêng. Tuy nhiên, biên độ dao động mức thu phí trong Thông tư 159 lại quá lớn, dẫn đến tình trạng cùng một loại phương tiện nhưng mức thu phí tại trạm này lại chênh lệch nhiều so với trạm khác. Điều này dễ dẫn đến cơ chế “xin - cho” thiếu minh bạch giữa cơ quan nhà nước với nhà đầu tư trong xác định mức thu phí của từng dự án cụ thể.
Bên cạnh đó, việc ban hành mức thu phí khi chưa quyết toán dự án hoàn thành cũng là một bất cập lớn. Cơ sở để Bộ Tài chính ban hành Thông tư quy định mức thu phí cho từng dự án là phương án tài chính ban đầu - phương án này được lập trên cơ sở tổng mức đầu tư được phê duyệt trong báo cáo đầu tư. Điểm bất cập là giá trị tổng mức đầu tư thường cao hơn nhiều so với giá trị quyết toán, đồng nghĩa với thời gian thu phí theo hợp đồng BOT thường cao hơn nhiều so với thời gian thu phí sau khi quyết toán công trình. Việc ban hành quy định và cho phép thu phí khi công trình chưa có quyết toán dự án hoàn thành dễ dẫn đến việc áp dụng mức thu có thể không đảm bảo chính xác, đồng thời xảy ra tình trạng nhà đầu tư cố tình chậm quyết toán để hưởng lợi trước mắt. Thực tế, có nhiều dự án chậm quyết toán quá 6 tháng so với quy định tại Nghị định 15/2015/NĐ-CP.
Cũng đề cập đến vấn đề này, KTNN khu vực VI cho rằng: Khi lập tổng mức đầu tư thường có giá trị lớn hơn từ 5-15% so với thực tế dẫn đến thời gian thu phí quy định trong hợp đồng BOT thường dài hơn 3-5 năm so với thực tế. Còn theo kết quả kiểm toán của KTNN chuyên ngành IV, sau khi rà soát các chỉ tiêu, đơn vị đã xác định lại thời gian thu phí hoàn vốn của 11 dự án BOT đều phải điều chỉnh, trong đó giảm ít nhất là 2 năm, nhiều nhất là 12 năm 3 tháng.
Bất cập nữa được các đơn vị trực thuộc KTNN chỉ rõ sau khi thực hiện kiểm toán các dự án BOT là việc tính toán, dự báo lưu lượng xe. Đây là một chỉ tiêu hết sức quan trọng trong việc tính toán điều chỉnh thời gian thu phí hoàn vốn trong quá trình vận hành, khai thác, bởi lưu lượng xe tác động trực tiếp đến doanh thu thu phí trong phương án tài chính. Nếu tính toán sai lưu lượng xe, mọi tính toán thời gian hoàn vốn đều không còn ý nghĩa. Tuy nhiên, đến hết năm 2016, cơ quan quản lý nhà nước vẫn chưa có cơ chế kiểm toán lưu lượng phương tiện giao thông qua các trạm thu phí, từ đó không thể kiểm soát được doanh thu của nhà đầu tư, làm mất đi tính công khai, minh bạch.
Theo KTNN khu vực II, nhiều nhà đầu tư chỉ tiến hành đếm xe trong một, hai ngày nên số liệu về lưu lượng xe là không thể chính xác và rất thiếu tính thuyết phục. KTNN chuyên ngành IV cũng nêu rõ: Khi lập phương án tài chính, có nhà đầu tư chỉ thực hiện việc đếm xe 2 ngày để làm đại diện cho 365 ngày, làm cho phương án tài chính không sát thực tế. Vì vậy, KTNN kiến nghị Bộ GTVT cần bổ sung hướng dẫn chi tiết nội dung này.
(Kỳ sau đăng tiếp)
PHÚC KHANG