Cần làm gì để chính sách ưu đãi thuế không làm giảm nguồn thu?

Chính sách ưu đãi thuế có thể làm giảm nguồn thu NSNN

Bà Nguyễn Thu Hương - Quản lý cấp cao Chương trình quản trị, Oxfam Việt Nam - cho biết, nhằm khuyến khích đầu tư, chính sách ưu đãi thuế được áp dụng khá phổ biến ở cả các nước phát triển và đang phát triển. Lý luận và thực tiễn đều cho thấy, trong một số trường hợp và trong một giai đoạn phát triển kinh tế nhất định, chính sách ưu đãi thuế có thể góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tuy nhiên, đây cũng là chính sách làm giảm nguồn thu NSNN, gây méo mó trong phân bổ nguồn lực và làm gia tăng tính phức tạp của hệ thống chính sách thuế.

Theo Oxfam, từ năm 1986 đến nay, Việt Nam đã thực hiện được nhiều bước cải cách quan trọng để chuyển đổi nền kinh tế, như từng bước tự do hóa đầu tư và thương mại, cải cách DNNN và hệ thống tài chính - ngân hàng. Cùng với quá trình đó, hệ thống thuế của Việt Nam cũng trải qua những bước tiến quan trọng. Điểm nổi bật là Việt Nam đã mở rộng cơ sở thuế, giảm thuế suất, đơn giản hóa phương pháp tính, khai, nộp thuế và hệ thống chính sách ưu đãi thuế cũng đã liên tục được sửa đổi, bổ sung. Trước đây, chính sách ưu đãi thuế ở Việt Nam có sự phân biệt đối xử giữa đầu tư trong nước với đầu tư nước ngoài, khi nhà đầu tư nước ngoài được hưởng ưu đãi cao hơn. Từ đầu thập niên 2000, sự phân biệt đối xử này đã từng bước được bãi bỏ. Theo quy định hiện hành, DN trong nước và DN có vốn đầu tư nước ngoài đã được đối xử như nhau cả về điều kiện cũng như mức độ ưu đãi thuế. Hiện nay, các DN được ưu đãi về thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN), ưu đãi về thời gian miễn, giảm thuế (miễn giảm thuế có thời hạn), miễn thuế gián thu (thuế GTGT, thuế xuất nhập khẩu) và áp dụng khấu hao nhanh. Trong đó, hình thức phổ biến nhất là ưu đãi về thuế suất và miễn giảm thuế có thời hạn đối với thuế TNDN.

Trải qua hơn ba thập kỷ, chính sách ưu đãi thuế tại Việt Nam đã góp phần khuyến khích đầu tư và thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Việc giảm gánh nặng thuế, đa dạng hóa các hình thức ưu đãi thuế đã góp phần tạo ra môi trường đầu tư thuận lợi để thu hút vốn đầu tư nước ngoài. Tổng số vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài thực hiện tại Việt Nam trong 5 năm qua (2011-2015) đều ở mức trên 10 tỷ đô la Mỹ mỗi năm…

Theo bà Hương, Việt Nam công khai rất ít số liệu về giảm thu ngân sách do chính sách ưu đãi thuế mang lại nên rất khó có thể đánh giá xác đáng tác động của chính sách ưu đãi thuế. Tuy nhiên, một vài số liệu do Chính phủ công bố gần đây có thể cho thấy chi phí của chính sách ưu đãi thuế (thất thu ngân sách) là khá lớn. Năm 2013, khi trình Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế TNDN, trong đó có bổ sung chính sách ưu đãi thuế đối với đầu tư mở rộng, Chính phủ đã ước tính việc bổ sung ưu đãi này sẽ làm giảm thu ngân sách khoảng 2.080 tỷ đồng, tương đương với 1,6% thu ngân sách từ thuế TNDN (trừ dầu thô). Tương tự, năm 2014, số giảm thu ngân sách do áp dụng chính sách ưu đãi thuế TNDN và thuế thu nhập cá nhân ước khoảng 2.500 tỷ đồng, tương đương với 1,85% thu ngân sách từ thuế TNDN (trừ dầu thô).

Cũng theo Oxfam, Việt Nam đã áp dụng chính sách ưu đãi thuế cao cho các dự án đầu tư vào một số địa bàn kém phát triển và một số lĩnh vực như nông nghiệp, chế biến nông sản, thủy sản. Mặc dù vậy, những địa bàn và lĩnh vực này vẫn khó thu hút đầu tư. Bằng chứng là năm 2015, đóng góp của ngành nông nghiệp vào khoảng 18% GDP nhưng tỷ trọng đầu tư cho lĩnh vực này chỉ chiếm gần 7% tổng vốn đầu tư toàn xã hội.

Bên cạnh đó, chính sách ưu đãi thuế của Việt Nam khá phức tạp do phạm vi ưu đãi dàn trải (vừa ưu đãi theo lĩnh vực vừa theo địa bàn). Cụ thể là, theo Luật Đầu tư năm 2014, chính sách ưu đãi thuế vừa áp dụng đối với 30 lĩnh vực khuyến khích đầu tư và 27 lĩnh vực đặc biệt ưu đãi (giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao…); đồng thời ưu đãi đối với địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn thuộc 53/63 tỉnh, thành. Ngoài ra, hơn 300 khu công nghệ cao, khu kinh tế, khu công nghiệp và khu chế xuất cũng thuộc diện được ưu đãi thuế.

Một nội dung khác, Việt Nam đã lồng ghép việc ưu đãi thuế vào các chính sách xã hội, chẳng hạn như vấn đề bình đẳng giới (ưu đãi thuế TNDN đối với DN sử dụng nhiều lao động nữ). Thế nhưng, kết quả thực hiện mục tiêu xã hội của các chính sách này lại chưa được nghiên cứu thỏa đáng. Vì vậy, các chính sách xã hội cần được thực hiện thông qua chính sách chi ngân sách thay vì thông qua ưu đãi thuế, nhằm đảm bảo công bằng, minh bạch và dễ quản lý. Ví dụ, việc hỗ trợ người khuyết tật, người dân tộc thiểu số thông qua các chương trình chi ngân sách sẽ tốt hơn việc ưu đãi thuế cho các DN sử dụng đối tượng này.

Bà Hương cho biết, nhiều nghiên cứu đã chỉ ra rằng, quyết định đầu tư của DN phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó những yếu tố quan trọng nhất là sự đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô, ổn định chính trị và môi trường thể chế lành mạnh. Theo kết quả khảo sát năm 2011 của Tổ chức phát triển công nghiệp Liên hiệp quốc (UNIDO) với 7.000 DN ở 19 quốc gia châu Phi, chính sách ưu đãi thuế được xếp ở vị trí 9/12 yếu tố mà nhà đầu tư xem xét khi quyết định đầu tư. Trên thực tế, chính sách ưu đãi thuế chỉ mang lại lợi ích cho nhà đầu tư nếu DN kinh doanh có lãi, khi DN thua lỗ thì chính sách ưu đãi thuế sẽ không có tác dụng. Vì vậy, để chính sách thuế có thể phát huy được hiệu quả, Việt Nam cần phải đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô và nâng cao năng lực cạnh tranh thông qua cải cách cơ cấu kinh tế.

Cần tính toán tác độngcủa việc ưu đãi thuế tới nguồn thu ngân sách

Tại Hội thảo về thuế do Oxfam tổ chức vào tháng 5 vừa qua, đại diện tổ chức này đã nêu ra một số khuyến nghị đối với Việt Nam. Theo đó, chúng ta cần rà soát và hoàn thiện tất cả chính sách ưu đãi thuế; không nên duy trì chính sách ưu đãi thuế dàn trải với cả lĩnh vực và địa bàn như hiện nay để tập trung vào các lĩnh vực mà việc ưu đãi đầu tư sẽ tạo ra ngoại ứng tích cực, có tác động lan tỏa đối với toàn bộ nền kinh tế, như khuyến khích hoạt động nghiên cứu khoa học và phát triển, công nghệ thông tin, sử dụng công nghệ cao... Điều quan trọng hơn, chính sách ưu đãi thuế phải gắn với những ưu tiên phát triển của quốc gia hoặc các ngành mà Việt Nam có thể phát huy lợi thế so sánh. Ngoài ra, Việt Nam cũng có thể điều chỉnh chính sách thuế nói chung và chính sách ưu đãi thuế nói riêng để hỗ trợ giải quyết tốt hơn các vấn đề xã hội.

Trong số các hình thức ưu đãi thuế, việc ưu đãi về thời gian miễn và giảm thuế làm giảm thu ngân sách ở mức cao nhất. Với chính sách này, sau khi hết kỳ ưu đãi thuế, DN sẽ có xu hướng thay đổi dự án đầu tư để được hưởng kỳ ưu đãi mới nhằm tối đa hóa lợi nhuận. Theo Ngân hàng Thế giới, chính sách ưu đãi về thời gian miễn, giảm thuế có thể khuyến khích DN tránh thuế thông qua việc cơ cấu lại đầu tư, thành lập dự án đầu tư mới để tiếp tục được hưởng ưu đãi. Vì vậy, Việt Nam cần hạn chế áp dụng hình thức ưu đãi này và bổ sung những hình thức ưu đãi thuế đã được nhiều quốc gia áp dụng hiệu quả, như: hỗ trợ đầu tư, cho phép DN tính vào chi phí được trừ đối với chi nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ.

Việt Nam cần tiếp tục đơn giản hóa và minh bạch hóa thủ tục hành chính đối với việc xem xét, quyết định ưu đãi thuế. Tất cả chính sách ưu đãi thuế cần được tập trung trong các luật thuế để tạo thuận lợi cho công tác quản lý và thực thi, qua đó giảm chi phí tuân thủ. Ngoài ra, các tiêu chí về ưu đãi thuế cần được quy định rõ ràng, minh bạch trong các văn bản pháp luật về thuế, tránh tình trạng diễn giải khác nhau của cán bộ quản lý thuế.

Trước khi ban hành cũng như sau khi thực hiện chính sách ưu đãi thuế, Việt Nam cần phân tích chi phí và lợi ích trong cả ngắn hạn và dài hạn, cả về khía cạnh xã hội lẫn bình đẳng giới. Khi thực hiện việc phân tích này, Chính phủ nên cân nhắc, so sánh lợi ích của chính sách ưu đãi thuế so với chi phí cơ hội của việc thực hiện chính sách đó, đặc biệt là phải tính toán tác động của việc ưu đãi thuế tới kết quả thu ngân sách trong bối cảnh thu ngân sách có xu hướng giảm.

Việt Nam cũng cần thiết lập cơ chế báo cáo để cơ quan thuế thu thập được thông tin và dữ liệu liên quan như số dự án được hưởng ưu đãi thuế, số giảm thu ngân sách do ưu đãi thuế, đóng góp của dự án được hưởng ưu đãi đối với nền kinh tế về khía cạnh việc làm, kim ngạch xuất khẩu… Yêu cầu DN được hưởng ưu đãi phải kê khai thuế, kể cả trong trường hợp không phải nộp thuế. Tờ khai thuế phải thể hiện rõ cả con số lẽ ra DN phải nộp nếu không được hưởng ưu đãi thuế. Điều này sẽ giúp Chính phủ và các chủ thể liên quan có cơ sở đánh giá xác thực hơn về sự công bằng và hiệu quả của việc sử dụng nguồn lực công, đồng thời góp phần đảm bảo tính minh bạch cũng như hiệu lực thực thi chính sách. Bước tiếp theo là mọi thông tin này cần được công khai để người dân và các tổ chức phi chính phủ có thể tiếp cận, giám sát.

Như nhiều quốc gia khác đã thực hiện, Việt Nam cần nghiên cứu để thực hiện việc thống kê “chi ngân sách qua thuế” (chi tiêu thuế). Thực chất, chi tiêu thuế là số giảm thu ngân sách do thực hiện chính sách miễn giảm thuế. Vì vậy, đây được xem là khoản chi ngoài NSNN.

Đại diện Oxfam khuyến nghị, Việt Nam cần tiếp tục đẩy mạnh cải cách hệ thống thuế và áp dụng những thông lệ quốc tế tốt nhất. Việc cải cách chính sách ưu đãi thuế phải được đặt trong mối quan hệ tổng thể với hệ thống chính sách thuế, phù hợp với mô hình tăng trưởng, tập trung mở rộng cơ sở thuế, đồng thời duy trì mức thuế suất hợp lý và có tính cạnh tranh. Tuy nhiên, ngành thuế không nên tiếp tục giảm thuế suất thuế TNDN (hiện nay là 20%) bởi đây là mức tương đối thấp so với mức thuế suất bình quân của các nước trong khu vực. Việc giảm thuế suất thuế TNDN có thể góp phần tăng tính hấp dẫn của môi trường đầu tư trong nước nhưng chắc chắn sẽ làm giảm thu ngân sách. Theo tính toán của Chính phủ Việt Nam trong Tờ trình Quốc hội về dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế TNDN năm 2013, nếu giảm 1% thuế suất thuế TNDN thì sẽ làm giảm thu ngân sách khoảng 6.000 tỷ đồng.

Ngoài ra, Việt Nam cũng cần ban hành chính sách thuế bất động sản để thay thế cho các sắc thuế hiện hành như thuế sử dụng đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp. Đây là sắc thuế có tiềm năng thu lớn do tiến trình đô thị hóa tại Việt Nam đang diễn ra mạnh mẽ.
         

Thủ tướng yêu cầu Bộ Tài chính báo cáoviệc ưu đãi thuế     Ngày 5/6/2017, Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc đã ký văn bản yêu cầu Bộ Tài chính, Tổng cục Thuế nghiên cứu và báo cáo Thủ tướng về vấn đề Báo Thanh niên số ra ngày 19/5 nêu: “Theo chuyên gia của tổ chức Oxfam, Việt Nam áp dụng nhiều hình thức ưu đãi thuế dàn trải, phức tạp, thiếu minh bạch, tạo lỗ hổng thuế và khuyến nghị cần công bố khoản chi ngân sách tương đương với ưu đãi thuế (do thu giảm), phân tích chi phí - trừ lợi ích và giảm dần sử dụng ưu đãi thuế. Hiện có hơn 30 lĩnh vực khuyến khích, 27 lĩnh vực đặc biệt ưu đãi đầu tư; ưu đãi tại 53/63 tỉnh, chưa kể 300 khu công nghệ cao, khu công nghiệp, khu chế xuất”.