Cơ chế đầu tư BT dưới góc nhìn khoa học và thực tiễn

GS.TSKH. Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường: BT - Khoảng trống pháp luật về giá trị

         

GS.TSKH. Đặng Hùng Võ

Ưu điểm của thể loại dự án đầu tư PPP theo hình thức BT có thể kể đến là tạo khả năng phát triển nhanh hệ thống hạ tầng cả về kinh tế, xã hội, môi trường đáp ứng nhu cầu phát triển đất nước mà Nhà nước không phải chi ngân sách, chỉ phải chi tài tài sản, đất đai thuộc sở hữu nhà nước. Ưu điểm này chỉ là thực khi mà Nhà nước bán tài sản được giá thấp hơn giá xác định để trả cho nhà đầu tư đã bỏ tiền ra xây dựng công trình hạ tầng. Nhưng nhược điểm của hình thức BT là nhiều hơn.

Thứ nhất, thay vì trả nhà đầu tư công trình hạ tầng bằng tiền thì Nhà nước trả bằng tài sản công, tức là thay giao dịch tài sản thông qua tiền tệ bằng giao dịch dưới dạng “hàng đổi hàng”, trong khi hình thức giao dịch “hàng đổi hàng” chỉ được áp dụng trong giai đoạn thương mại kém phát triển.

Thứ hai, nguyên tắc cơ bản của hình thức PPP là nhà đầu tư bỏ tiền để xây dựng hạ tầng, dịch vụ công cộng để thu phí từ người sử dụng trong giai đoạn vận hành, nhưng hình thức BT lại không đi theo nguyên tắc này.

Thứ ba, vấn đề xác định đúng giá trị của cả công trình hạ tầng và tài sản công đem đổi là trung tâm của thể loại dự án BT. Khi các quy định về xác định giá trị không cụ thể, thiếu minh bạch, nhất là tồn tại nhiều khoảng trống thì nguy cơ tham nhũng lớn luôn gắn với các dự án BT.

Thứ tư, khi quyết định một dự án BT mà không thực hiện phân tích chi phí - lợi ích để làm rõ việc thực hiện dự án BT có lợi hơn hay thực hiện cơ chế Nhà nước bán tài sản công để lấy tiền đầu tư hạ tầng có lợi hơn thì dẫn tới hậu quả xấu về quản lý, sử dụng tài sản công.

Thứ năm, sử dụng quá nhiều đất ở vô thời hạn để trả cho các nhà đầu tư dự án BT sẽ dẫn tới hậu quả mất cân đối trong quy hoạch sử dụng đất và phát triển đô thị.         

“Cần giới hạn lại phạm vi áp dụng dự án đầu tư theo hình thức BT. Đó là, chỉ được áp dụng hình thức này tại những địa phương kém phát triển, nguồn thu ngân sách yếu kém mà ngân sách T.Ư vẫn phải trợ giúp, hạ tầng chưa đủ để thu hút đầu tư. Tại những địa phương có hạ tầng phát triển tốt thì không thực hiện dự án BT mà phải thực hiện cơ chế Nhà nước đấu giá đất để lấy tiền phát triển hạ tầng; khuyến khích đầu tư PPP theo các hình thức khác dựa trên thu phí dịch vụ sử dụng hạ tầng, dịch vụ công cộng”.    (GS.TSKH. Đặng Hùng Võ)

Hiện nay, hành lang pháp lý cho đầu tư theo hình thức BT đã được nâng cấp, mặc dù vẫn đang tồn tại những khoảng trống và khoảng chồng chéo pháp luật, cần tiếp tục hoàn thiện. Điều cần làm hiện nay là hoàn thiện các quy định pháp luật về đầu tư theo hình thức BT dưới dạng một Nghị định của Chính phủ dưới ô của Luật Đầu tư công 2014 hoặc dưới ô của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công. Mặt khác, việc thực thi pháp luật cũng cần được kiểm tra, giám sát chặt chẽ, nhất là quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép thực hiện dự án theo hình thức BT.

Đầu tư theo hình thức PPP có rất nhiều loại dự án chứ không phải chỉ có BT. Các dạng dự án khác đã được áp dụng khác với BT như BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao), BTO (xây dựng - chuyển giao - kinh doanh), BOO (xây dựng - sở hữu - kinh doanh), BTL (xây dựng - chuyển giao - thuê dịch vụ), BLT (xây dựng - thuê dịch vụ - chuyển giao), OM (kinh doanh - quản lý) và còn có thể có nhiều dạng dự án khác nữa trong tương lai miễn là tạo ra khả năng thu lại kinh phí đã đầu tư dự án. Tất nhiên, cách thu bền vững là thu từ dịch vụ sử dụng hạ tầng chứ không phải thu bằng đất đai.

Như tôi đã nói ở trên, dạng dự án BT chỉ nên áp dụng trong những hoàn cảnh đặc biệt khi NSNN hạn hẹp và hạ tầng quá yếu kém. Nhược điểm chủ yếu là làm cạn kiệt nguồn lực đất đai. Khi áp dụng, cần hoàn thiện cơ chế xác định giá trị công trình hạ tầng, giá trị đất đai trả cho nhà đầu tư và chi tiết hóa hợp đồng BT theo quy định của pháp luật. Hơn nữa, mọi dự án PPP phải được công khai toàn bộ, có sự tham gia giám sát của người dân và cơ quan nhà nước có liên quan phải thực hiện đúng trách nhiệm giải trình trước các ý kiến giám sát của dân. Đây là những nguyên tắc cơ bản của một hệ thống quản trị tốt.

Như vậy, khung pháp luật điều chỉnh đối với các dự án BT cần bổ sung các nội dung sau: Về phạm vi áp dụng, chỉ áp dụng đối với các địa phương cấp tỉnh chậm phát triển, phải nhận trợ giúp từ ngân sách T.Ư; cần có quy định chi tiết về yêu cầu phân tích chi phí - lợi ích giữa cơ chế BT và cơ chế Nhà nước đấu giá tài sản công để lấy tiền xây dựng hạ tầng để làm cơ sở cho quyết định thực hiện dự án BT; cần có quy định về các nội dung cụ thể phải được đề cập trong hợp đồng thực hiện dự án BT giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư tư nhân; không cho phép giao đất để trả cho nhà đầu tư hạ tầng trước khi nghiệm thu, hoàn thành đánh giá chất lượng và định giá giá trị; cần có quy định sử dụng đất ở để trả cho nhà đầu tư hạ tầng phải phù hợp với kế hoạch phát triển nhà ở cân đối với hạ tầng trong phát triển đô thị; cần có quy định cụ thể về quy trình đánh giá chất lượng và định giá công trình hạ tầng đã được xây dựng và quy trình về định giá khu đất trả cho nhà đầu tư hạ tầng; trường hợp khu đất trả cho nhà đầu tư hạ tầng nhận giá trị tăng thêm do hạ tầng mang lại thì giá trị khu đất đó được định giá sau khi có hạ tầng.

Đồng thời, cần có quy định cụ thể về yêu cầu công khai, minh bạch toàn bộ thông tin về dự án BT, tạo cơ chế để người dân địa phương tham gia giám sát và quy định về trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước có liên quan khi nhận được ý kiến giám sát của dân; Cần có quy định trách nhiệm kiểm tra, thanh tra định kỳ và đột xuất về triển khai các dự án BT của UBND cấp tỉnh nơi có dự án và của các Bộ có liên quan như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Thanh tra Chính phủ.

Dự án đầu tư theo hình thức BT là một giải pháp vốn hóa đất công và tài sản công. Khi được đặt vào đúng chỗ, đúng thời điểm với khung pháp luật, loại trừ được tham nhũng thì cơ chế này sẽ phát huy tác dụng. Khi hạ tầng và dịch vụ công cộng đã phát triển đến một mức độ nhất định thì hình thức BT cần thu hẹp lại để nhường chỗ cho vốn hóa đất công bằng những hình thức khác mang lại hiệu suất và hiệu quả cao hơn.

PGS.TS. Đặng Văn Thanh - Chủ tịch Hội Kế toán và Kiểm toán Việt Nam: BT là sự sáng tạo đầy “bản lĩnh” nhưng cũng không ít hạn chế, hệ lụy
         

PGS.TS. Đặng Văn Thanh

BT về bản chất là một giao dịch mua sắm công với điều kiện thanh toán chậm hay sau. BT là hoạt động mua - bán đặc biệt bởi bên mua (Nhà nước) không có sản phẩm cùng loại để được lựa chọn và bên bán không có ai để phải cạnh tranh trực tiếp. Về giá cả đối với bên bán, sẽ khó có giá bán thị trường bởi nó được xác định theo quy trình dự toán và quyết toán của một dự án đầu tư. Việc xác định dự toán, quyết toán một dự án hoàn toàn không đơn giản. Hơn nữa, số liệu dự toán rất dễ bị thay đổi theo hướng tăng lên bởi nhiều yếu tố khách quan và chủ quan.

Chính vì vậy, con số cuối cùng về dự toán, quyết toán dự án phụ thuộc khá nhiều vào các quyết định chủ quan của cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt dự án. Trong khi đó, đối với “vật” mà bên mua sử dụng để thanh toán cho việc mua các công trình hạ tầng thì giá cả lại xác định được ngay, nhưng đó luôn luôn là giá tối thiểu, còn giá tối đa sẽ do thị trường quyết định. Trên thực tế, nhà đầu tư có thể hưởng trọn phần tăng thêm của giá đất do giá đất tăng theo giá thị trường và cả trong trường hợp tăng giá đất do tác động của chính công trình hạ tầng có liên quan được xây dựng. Về phía Nhà nước cũng có thể cho rằng mình được hưởng lợi ích, bởi họ nhanh chóng được sở hữu các công trình hạ tầng mới tại địa phương như là thành tựu về kinh tế và chính trị, trong khi lại không phải chi bất cứ đồng vốn ngân sách nào…

Vì vậy, phương thức huy động tài chính từ đất để phát triển hạ tầng là phương thức kém minh bạch, vì cơ sở đổi đất lấy hạ tầng kém cơ sở chắc chắn. Do đó, theo cơ chế cạnh tranh thị trường, dự án hạ tầng cần được tiến hành qua đấu thầu để chọn nhà thầu đưa ra giá thích hợp nhất, còn đất phải qua đấu giá mới chọn được người trả giá cao nhất. Trong kinh tế thị trường, giá của sản phẩm, hàng hóa dịch vụ được quyết định không chỉ bởi cơ chế giá cả mà phải xét đến tác động của quan hệ cung - cầu và quan hệ cạnh tranh. Hiện nay, giá dự toán của công trình BT chủ yếu do tư vấn thiết kế tính toán và giá đất do các chuyên gia về giá đề xuất chủ yếu dựa trên cơ chế giá cả. Đây là biểu hiện của sự kém minh bạch trong các hợp đồng BT. Như vậy rất dễ bị các nhóm lợi ích lợi dụng và chi phối không chỉ về giá cả mà có thể cả về đất, cả về hạ tầng bên ngoài kết nối với dự án và sự phát triển bất động sản của các nhà đầu tư.

Có thể khẳng định, để công khai và minh bạch, khi triển khai các dự án BT cần thực hiện phương thức đấu thầu dự án, kết hợp đấu giá các lô đất vừa đủ để thực hiện dự án. Cần hạn chế tối đa việc chỉ định nhà thầu, chỉ định nhà đầu tư và chỉ thực hiện việc chỉ định nhà thầu, nhà đầu tư trong các trường hợp đặc biệt theo điều 26 Luật Đấu thầu, để tạo lập môi trường đầu tư kinh doanh minh bạch, bình đẳng, cạnh tranh lành mạnh.
         

“Cần phải tăng cường hoạt động kiểm tra, kiểm soát các dự án BT ngay từ khi đề xuất dự án, thiết kế, xây dựng dự toán, thẩm định và phê duyết dự án, ký kết hợp đồng BT và thực hiện dự án. KTNN cần coi đây là nhiệm vụ trọng tâm, vì nó liên quan tài sản công, tài chính công, một đối tượng của KTNN. Cần đảm bảo các dự án trước khi ký hợp đồng phải có ý kiến của KTNN. KTNN không chỉ kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ mà cần triển khai kiểm toán hoạt động để kiểm tra đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực của các dự án cả trước, trong và sau khi dự án được triển khai”.    (PGS.TS. Đặng Văn Thanh)

Đồng thời, cần tạo dựng và hoàn thiện các quy định pháp lý để điều chỉnh và chế tài các hoạt động liên quan đến phương thức đầu tư BT. Cần nhận thức rằng đối tác công tư không đơn thuần là giải pháp đầu tư mà quan trọng hơn là sự tham gia của Nhà nước vào hoạt động kinh tế cùng với trao quyền khai thác tài sản công cho khu vực tư nhân. Cần có sự rà soát, đánh giá lại loại hình dự án BT, làm rõ những kết quả và những hạn chế, rà soát và đánh giá các loại hình dự án kết hợp BOT và BT để ngăn chặn các hiện tượng tiêu cực, đặc biệt là trong bối cảnh cả nước đang nỗ lực đấu tranh chống tham nhũng, tiêu cực và chủ nghĩa thân hữu. Cần thấy rõ và thấy hết những khe hở chính sách từ chủ trương đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng một cách quá chú trọng hay thậm chí bằng mọi giá, với động cơ tạo ra những thay đổi nhanh chóng mang tính bề mặt của mỗi vùng, miền, đi kèm với các con số cao về tăng trưởng như là thành tích chính trị.

Trong khi thông thường một dự án đầu tư, dù dưới hình thức nào, cũng đều phải đi qua 2 hành lang pháp lý, đó là các quy trình, thủ tục và thẩm quyền phê chuẩn. Đối với đầu tư theo hình thức đối tác công tư nói chung và các dự án BT nói riêng, cần đánh giá lại cả quy trình thủ tục và thẩm quyền phê chuẩn dự án. Có một đặc điểm mang tính đặc thù là một dự án BT, khu đất được giao để thanh toán dự án đầu tư bắt buộc phải có giá trị cao, thường được tạo nên bởi chính vị trí đẹp của nó. Nói một cách khác, trong trường hợp đó, phần tham gia của Nhà nước theo cơ chế công tư chính là các thương quyền, được coi là tài sản công. Yếu tố này, cần được xem xét một cách nghiêm túc trong quá trình phê chuẩn các dự án BT. Cần thực hiện đúng quy định của Luật Đất đai, thực hiện cơ chế đấu thầu các khu đất thuộc quỹ đất dành cho phát triển của mỗi địa phương. Yêu cầu này phải được tuân thủ đối với tất cả các dự án BT.

Quy định pháp luật dù chặt chẽ, nhưng yếu tố đảm bảo hiệu quả trong thực tế lại phụ thuộc rất nhiều vào người thực thi. Đúng là phải giải quyết vấn đề về cơ chế để đảm bảo đã đấu thầu công khai là phải thực chất. Đối với dự án BT, phải thẩm định dự án chặt chẽ, thẩm định được năng lực nhà đầu tư, trong đó chú trọng năng lực tài chính và năng lực thực hiện dự án đó. Tuy nhiên, cần đặc biệt nhấn mạnh đến trách nhiệm, đạo đức công vụ và cái tâm của người đại diện cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt dự án BT trong các khâu thực hiện dự án. Nếu tham nhũng, nếu không vì đất nước, để nhà đầu tư dẫn dắt thì sẽ dễ dẫn đến sai phạm, đến thất thoát rất lớn cho tài sản quốc gia.

Tóm lại, BT là phương thức huy động nguồn lực từ đất cho xây dựng phát triển hạ tầng. Đây là phương thức đòi hỏi bản lĩnh của Nhà nước, của người thực hiện và đem lại nhiều ích lợi cho nền kinh tế, nhưng cũng không ít hệ lụy, thậm chí có những hệ lụy nghiêm trọng. Vì vậy, rất cần nhận dạng, đánh giá và có những giải pháp quyết liệt, có hiệu quả vì quyền lợi của đất nước, của nhân dân.


PGS.TS. Nguyễn Đình Hòa - Phó Giám đốc Trường Đào tạo và Bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm toán: KTNN cần đẩy mạnh kiểm toán các dự án BT
         

PGS.TS. Nguyễn Đình Hòa