Việc đặt mục tiêu chuyển hầu hết DNNN thành công ty cổ phần thể hiện quyết tâm lớn của Đảng, Nhà nước ta trong đổi mới, cơ cấu lại khu vực DNNN, nhưng cũng sẽ có nhiều khó khăn, thách thức trong bối cảnh kinh tế, xã hội hiện nay.
Kết quả CPH DNNN chưa ảnh hưởng đáng kể đến tái cơ cấu kinh tế
Đến năm 2016, Việt Nam đã CPH trên 4.500 DNNN. Dù vậy, thực tế 10 năm qua cho thấy, CPH luôn chậm so với yêu cầu, chất lượng CPH còn thấp, nhiều mục tiêu quan trọng chưa đạt được, trước hết là mục tiêu thu hút đầu tư tư nhân và giảm tỷ trọng cổ phần nhà nước tại DN theo quy định.
Về số lượng và tiến độ, những năm 2007-2010, CPH chỉ đạt 30% kế hoạch; giai đoạn 2011-2015 đạt 93% kế hoạch, nhưng có tới một nửa số DN được phê duyệt phương án CPH vào năm 2015 - là năm cuối của kỳ kế hoạch. Cả năm 2016 chỉ CPH được 56 DN.
Về chất lượng, hầu hết các DN CPH giai đoạn 2011-2015 không đạt kế hoạch thoái vốn nhà nước theo phương án đã được phê duyệt. Tỷ lệ cổ phần nhà nước sau CPH luôn cao hơn so với quy định (ở các mức trên 75%, 50-65%, dưới 50% vốn điều lệ).
Nhiều DN CPH chỉ có cổ phần nhà nước và cổ phần của người lao động, thậm chí cổ phần nhà nước lên đến 99% vốn điều lệ. Nhà nước vẫn phải duy trì cổ phần tại DN không thuộc diện Nhà nước phải nắm giữ.
Nhìn ở góc độ tổng thể hơn, kết quả CPH DNNN chưa có ảnh hưởng đáng kể đến tái cơ cấu kinh tế, chưa thu hút nhà đầu tư bên ngoài, tỷ lệ cổ phần nhà nước còn lớn và vì vậy chưa góp phần phân bổ lại nguồn lực giữa DNNN với DN khác, sự đóng góp vào tái cơ cấu tổng thể nền kinh tế chỉ ở mức độ hạn chế.
Nguyên nhân làm chậm tiến trình CPH do các yếu tố khách quan và chủ quan
Về mặt khách quan:
Thị trường tài chính chưa thực sự thoát khỏi khó khăn, thị trường chứng khoán giảm sút, sức mua cổ phần thấp, nguồn cung dường như vượt quá năng lực hấp thụ của thị trường.
Về mặt chủ quan:
Một là, cơ chế, chính sách CPH đã được quan tâm cải thiện nhưng vẫn còn những bất cập. Định giá DN gặp không ít khó khăn, nhất là giá trị thương hiệu, giá trị lợi thế, quyền thuê đất. Định giá khởi điểm bán cổ phần nhà nước chưa hợp lý, thường cao hơn so với giá thị trường kỳ vọng, dẫn tới tỷ lệ cổ phần trúng giá đạt thấp, có DN không bán được cổ phần, phải tổ chức lại hoặc tạm dừng bán cổ phần lần đầu ra bên ngoài. Việc phát hành một loại cổ phần phổ thông chưa đáp ứng được nhu cầu đa dạng của các nhà đầu tư, nhất là trong bối cảnh thị trường chứng khoán suy giảm, ảnh hưởng đáng kể đến tốc độ CPH.
Hai là, mặc dù Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, lãnh đạo các Bộ, ngành và địa phương đã quyết liệt chỉ đạo, nhưng những yếu kém trong tổ chức thực hiện vẫn chậm khắc phục.Việc xây dựng, thẩm định, phê duyệt phương án CPH, tái cơ cấu, thoái vốn nhà nước của nhiều DN chưa đảm bảo tiến độ. Nhiều cơ quan, tổ chức và DN chưa tích cực triển khai kế hoạch. Các hành vi làm chậm tiến độ CPH chưa bị xử lý triệt để dù đã có chủ trương về vấn đề này.
Ba là, các DNNN vẫn còn tình trạng xây dựng phương án để lại tỷ lệ cổ phần nhà nước ở mức cao, làm cho nhà đầu tư bên ngoài không mặn mà với CPH, thậm chí vẫn duy trì cổ phần nhà nước chi phối hoặc có cổ phần nhà nước trong khi không thuộc diện Nhà nước phải nắm cổ phần chi phối hoặc có cổ phần. Việc tìm kiếm nhà đầu tư chiến lược đặc biệt khó khăn. Việc phân chia DN CPH thành các đối tượng Nhà nước nắm giữ trên 65%, 50% và dưới 50% cổ phần vừa phức tạp về cách phân loại, vừa tạo tâm lý e ngại về quyền kiểm soát quá lớn của Nhà nước sau CPH.
Bốn là, các cơ chế, chính sách về sắp xếp, CPH, thoái vốn nhà nước tại DNNN nhìn chung đã được ban hành đầy đủ, tuy nhiên, một số cơ chế về CPH và thoái vốn vẫn còn cần nghiên cứu, hoàn thiện như định giá tài sản, đất đai, tài sản vô hình.
Nhóm nguyên nhân xuất phát từ bản thân DNNN
Thứ nhất, cơ hội sinh lời từ việc mua cổ phần nhà nước không còn tạo được sức hút cao với các nhà đầu tư do hiệu quả kinh doanh của đại đa số DNNN còn thấp, đặc biệt là trong các ngành có sự cạnh tranh mạnh mẽ từ các thành phần kinh tế khác như chế biến, chế tạo, giao thông, xây dựng… Các DNNN cung cấp sản phẩm công ích thuần túy càng không phải đối tượng quan tâm của các nhà đầu tư.
Thứ hai, những yếu kém trong cơ chế hoạt động của DNNN trước CPH chậm được khắc phục, gây lo ngại cho nhiều nhà đầu tư, nhất là các nhà đầu tư chiến lược nước ngoài:
Quản trị DNNN đã được cải thiện nhưng chậm, một số nội dung quản trị còn bất cập như: hệ thống giám sát yếu, chưa đạt yêu cầu trở thành công cụ để các nhà đầu tư, người dân và toàn xã hội kịp thời nắm bắt được thực trạng hoạt động của DNNN, từ đó có những quyết định kịp thời, hợp lý và đúng đắn cũng như giúp DN khắc phục tồn tại, cải thiện hiệu quả hoạt động. Cơ chế giám sát thiếu hệ thống cảnh báo và ngăn ngừa những yếu kém và rủi ro trong sản xuất, kinh doanh. Việc công khai thông tin DN nói chung, thông tin về chính sách sở hữu nói riêng tại DN dự kiến CPH và hậu CPH chưa được triển khai mạnh như pháp luật quy định. Điều này càng làm cho các nhà đầu tư bên ngoài ngại mua cổ phần.
Cơ chế hoạt động của DNNN ngày càng đổi mới song vẫn còn những điểm chưa thật sự hướng tới cơ chế thị trường. Cụ thể là, quyền tự do định giá, tự do hợp đồng và quyền tự chủ nói chung hạn chế hơn so với DN khác. Chế độ viên chức quản lý chưa tạo động lực cho cải thiện hoạt động của DNNN. Trách nhiệm giải trình của những người bảo vệ lợi ích cho chủ sở hữu còn thấp, trước hết là các thành viên hội đồng thành viên và kiểm soát viên. Hạch toán chi phí không phản ánh đầy đủ hao phí sử dụng các nguồn lực theo nguyên tắc thị trường. Kỷ luật tài chính và ràng buộc ngân sách cứng bị xâm phạm ở một bộ phận DNNN. Phần lớn DNNN không chịu áp lực cổ tức theo mặt bằng chung, mà chỉ cần có lãi. Chi phí vốn thấp hơn so với giá thị trường. Việc xem xét thấu đáo chi phí cơ hội hiếm khi được quan tâm.
Một số DNNN yếu kém thuộc diện phải giải thể, phá sản được hỗ trợ để tiếp tục tồn tại, thậm chí đưa vào diện CPH.
Tổng quát lại, CPH DNNN cho đến nay là giải pháp chủ yếu để giảm mạnh số lượng DN 100% vốn nhà nước nhưng cơ bản vẫn chưa đạt mục tiêu chất lượng và tiến độ.
Theo Quyết định số 58/2016/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, giai đoạn 2016-2020 sẽ thực hiện sắp xếp 240 DNNN, trong đó CPH 137 DN, bao gồm: 4 DN có cổ phần nhà nước trên 65% vốn điều lệ, 27 DN có cổ phần nhà nước từ 50 đến dưới 65%, 106 DN có cổ phần nhà nước nắm giữ dưới 50%.
Muốn thực hiện đúng và đầy đủ tiêu chí thoái vốn nhà nước tại Quyết định số 58/2016/QĐ-TTg, ước tính giá trị vốn nhà nước tại 137 DN cần bán cho các nhà đầu tư bên ngoài lên đến hàng trăm ngàn tỷ đồng. Vì vậy, nếu không có thay đổi thực chất về thể chế, cơ chế và cách thức triển khai thì việc thực hiện chương trình CPH DNNN 2016-2020 sẽ tiếp tục gặp phải những khó khăn như thực tiễn 10 năm qua.
Vấn đề quan trọnglà sự đóng góp của CPH DNNN vào công cuộctái cơ cấu kinh tế
Trong giai đoạn 2016-2020, về số lượng, chúng ta hoàn toàn có khả năng nhanh chóng chuyển vài trăm DNNN thành công ty cổ phần.
Nhìn lại tiến trình CPH từ năm 1992 đến nay, lòng tin về việc chuyển 137 DNNN thành công ty cổ phần trong một thời gian ngắn là có cơ sở. Từ năm 2003 đến hết năm 2006, cả nước đã từng CPH gần 2.700 DN, đạt trung bình 670 DN/năm. Khi đó, bên cạnh sự phát triển của thị trường chứng khoán, việc đổi mới cơ chế CPH đã tác động rất lớn đến kết quả thực hiện, trước hết là việc đặt ra yêu cầu công khai, minh bạch theo nguyên tắc thị trường, khắc phục tình trạng CPH khép kín trong nội bộ DN, gắn với phát triển thị trường vốn, thị trường chứng khoán.
Thời gian gần đây, Chính phủ, Ban Chỉ đạo đổi mới và phát triển DN, lãnh đạo các Bộ, ngành, địa phương đã có nhiều động thái bày tỏ sự quyết tâm hoàn thành kế hoạch và chỉ đạo quyết liệt hơn đối với công tác CPH.
Khung khổ thể chế và pháp luật về DNNN nói chung, CPH nói riêng có thể có những thay đổi quan trọng. Các Bộ, ngành đã tích cực, gấp rút hoàn thành quá trình soạn thảo và trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ các văn bản liên quan, tạo cơ sở pháp lý vững chắc hơn cho các giải pháp thúc đẩy CPH.
Cách thức thực hiện là một trong những biện pháp có thể đẩy nhanh quá trình chuyển đổi DNNN thành công ty cổ phần. Qua đó, những DN có điều kiện thì thực hiện IPO theo quy định; những DN chưa có điều kiện IPO ngay thì có thể chuyển thành công ty cổ phần với các cổ đông là Nhà nước, SCIC, tổ chức công đoàn, người lao động, cổ đông chiến lược hoặc các cổ đông tự nguyện khác. Nói cách khác, có thể chuyển DNNN thành công ty cổ phần một cách nhanh chóng nếu không đòi hỏi quá nghiêm ngặt vấn đề thu hút vốn của các nhà đầu tư tư nhân bên ngoài.
Bối cảnh tổng thể nêu trên cho phép chúng ta hy vọng về một kết quả khả quan trong thực hiện kế hoạch CPH 2016-2020 xét về số lượng DN chuyển đổi.
Trên khía cạnh hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường và cải thiện quản trị công ty, việc chuyển DNNN thành công ty cổ phần như định hướng tại Hội nghị Trung ương 5 khóa XII cũng là một bước khởi đầu cần thiết, tốt hơn so với mô hình DN 100% sở hữu nhà nước.
Tuy nhiên, vấn đề quan trọng không nằm ở số lượng DN chuyển đổi, mà là những đóng góp thực sự tích cực và hiệu quả của CPH và cải cách DNNN vào công cuộc tái cơ cấu kinh tế cũng như sự phát triển chung của đất nước. Do đó, trong giai đoạn 2016-2020, Việt Nam cần có các giải pháp căn bản hơn như cải thiện quản trị DNNN theo chuẩn mực quốc tế, áp đặt kỷ luật thị trường và kỷ luật tài chính đối với DNNN; thay đổi căn bản cơ chế quản lý của chủ sở hữu nhà nước, loại bỏ những ưu đãi, lợi thế của DNNN, xác định lại vai trò của DNNN trong thể chế kinh tế thị trường nhằm thúc đẩy khu vực tư nhân và đảm bảo một cơ cấu hợp lý của DNNN trong nền kinh tế theo thông lệ kinh tế thị trường…
ThS. PHAN ĐỨC HIẾU
Phó Viện trưởng - Viện nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương
