Quyền khiếu nại kiến nghị kiểm toán của người nộp thuế: Quy định trong Luật Kiểm toán nhà nước là phù hợp

Báođiện tửKiểm toán xin lược đăng ý kiến của một số đại biểu Quốc hội xung quanh vấn đề này.

Đại biểu Quốc hội, Phó Tổng Kiểm toán Nhà nước Đặng Thế Vinh (tỉnh Hậu Giang)
                

Đại biểu Quốc hội, Phó Tổng Kiểm toán Nhà nước Đặng Thế Vinh- Ảnh: quochoi.vn

Có quan điểm cho rằng, khi KTNN kiểm toán tại cơ quan thuế và đối chiếu với DN, người nộp thuế thì có phát hiện ra vấn đề về nộp đúng, nộp đủ, nộp thừa thì KTNN không nên xác định cụ thể mà giao cho cơ quan quản lý thuế xác định. Tôi không đồng tình với quan điểm này, bởi vì:

Thứ nhất, khi đã kiểm tra, đối chiếu thì phải xác định rõ vấn đề sai sót, khiếm khuyết để có kiến nghị thì kiến nghị mới cụ thể, chính xác. Từ đó mới rõ được trách nhiệm của tập thể, cá nhân có liên quan.

Thứ hai, nếu quy định như vậy sẽ mâu thuẫn với những quy định về chức năng, nhiệm vụ, quy trình của kiểm toán được quy định trong Luật KTNN năm 2015. Cụ thể, Điều 39 về trách nhiệm, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Trưởng đoàn kiểm toán có quyền như đề nghị Kiểm toán trưởng kiến nghị Tổng Kiểm toán Nhà nước quyết định kiểm tra tài khoản của đơn vị được kiểm toán hoặc cá nhân có liên quan tại tổ chức tín dụng hoặc Kho bạc Nhà nước theo quy định của pháp luật để làm rõ vấn đề có liên quan đến sai phạm.

Điều 68 Luật KTNN cũng quy định về trách nhiệm của tổ chức, cá nhân có liên quan là phải cung cấp đầy đủ hồ sơ, tài liệu cho Kiểm toán viên nhà nước hoặc KTNN và chịu trách nhiệm về độ chính xác, trung thực của các tài liệu có liên quan; đồng thời, phải thực hiện kết luận, kiến nghị của KTNN.

Tôi đồng tình với giải trình của Ủy ban Thường vụ Quốc hội cũng như là Tờ trình của KTNN về Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật KTNN cho rằng, nguyên nhân dẫn đến việc khó khăn khi thực hiện kiểm toán là do hồ sơ, tài liệu cơ quan thuế hoặc người nộp thuế cung cấp không đầy đủ dẫn đến các vấn đề sai sót. Tuy nhiên, tôi cũng đồng tình với nhiều đại biểu là quy định của điểm b khoản 2 Điều 21, Điều 22 là chưa thực sự phù hợp.

Tôi cho rằng, thứ nhất, Dự thảo Luật phải quy định đảm bảo thống nhất với Luật KTNN. Thứ hai, KTNN, Thanh tra nhà nước có luật chuyên ngành và đây là vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ của Thanh tra nhà nước và KTNN nên để hai luật chuyên ngành quy định là phù hợp hơn. Do vậy, phải sửa đổi cho phù hợp và phải bỏ khoản 2, Điều 21, Điều 22 của Luật Quản lý thuế (sửa đổi).

Đại biểu Quốc hộiNguyễn Hữu Cầu (tỉnh Nghệ An)
                

Đại biểu Nguyễn Hữu Cầu - Ảnh:quochoi.vn

Điểm b, khoản 2, Điều 21 Dự thảo Luật quy định: Trong trường hợp cơ quan KTNN không trực tiếp kiểm toán đối với người nộp thuế mà thực hiện kiểm toán ở cơ quan quản lý thuế có nội dung kiến nghị trong báo cáo kiểm toán, liên quan đến nghĩa vụ thuế của người nộp thuế thì cơ quan KTNN phải gửi bản trích sao có kiến nghị liên quan đến nghĩa vụ của người nộp thuế để biết và thực hiện.

Trong quá trình kiến nghị của KTNN, nếu có phát sinh trong trường hợp người nộp thuế không đồng ý với nghĩa vụ nộp thuế thì người nộp thuế có văn bản đề nghị cơ quan quản lý thuế xem xét nghĩa vụ thuế phải nộp. Căn cứ vào kiến nghị của người nộp thuế, cơ quan quản lý thuế thực hiện việc xác định chính xác nghĩa vụ nộp thuế của người phải nộp thuế và chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật.

Quy định này đã làm vô hiệu kiến nghị, kết luận của KTNN, trái với khoản 1 Điều 118 Hiến pháp năm 2013 đã quy định KTNN là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài sản công. Đồng thời, trái với khoản 1 và điểm d khoản 2 Điều 7 về giá trị pháp lý của báo cáo kiểm toán quy định trong Luật KTNN năm 2015. Theo đó báo cáo kiểm toán sau khi phát hành và công khai có giá trị bắt buộc phải thực hiện đối với đơn vị được kiểm toán. Nếu không đồng ý với báo cáo kiểm toán thì đơn vị được kiểm toán thực hiện quyền khiếu nại theo quy định của Nhà nước. Như vậy, cơ quan KTNN phải chịu trách nhiệm đến cùng với kiến nghị và kết luận của mình, không phải cơ quan quản lý thuế chịu trách nhiệm như trong Dự thảo.

Thứ hai, câu hỏi đặt ra là ai, cơ quan nào bắt cơ quan quản lý thuế phải chịu trách nhiệm nếu như họ vẫn bảo lưu quan điểm của mình.

Với kết quả nghiên cứu nêu trên, tôi đề nghị Ban soạn thảo nghiên cứu lại điểm b khoản 2 Điều 21 theo hướng "trong trường hợp cơ quan KTNN thực hiện việc kiểm toán tại cơ quan thuế, có nội dung kiến nghị liên quan đến nghĩa vụ của người phải nộp thuế, căn cứ vào kiến nghị của KTNN, cơ quan thuế có trách nhiệm ban hành quyết định xử lý thuế. Nếu không đồng ý kiến nghị, kết luận của cơ quan KTNN thì cơ quan thuế, người nộp thuế có quyền khiếu nại, khởi kiện báo cáo kiểm toán theo quy định của pháp luật". Về vấn đề này đã được đưa vào Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật KTNN năm 2015.

Tương tự như trên, tôi đề nghị sửa lại điểm b, khoản 2 Điều 22 về nhiệm vụ, trách nhiệm của Thanh tra nhà nước theo hướng như KTNN. Như vậy, mới chống được khép kín và “khoảng trời riêng” trong quá trình thực hiện Luật Quản lý thuế.

Đại biểu Quốc hộiNguyễn Trường Giang (Đắk Nông)
                

Đại biểu Nguyễn Trường Giang- Ảnh: quochoi.vn

Các quy định tại Điều 21, Điều 22 của Dự thảo Luật có liên quan sâu đến lĩnh vực thanh tra, kiểm toán thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật KTNN, Luật Thanh tra mà không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật này. Mặt khác, hoạt động thanh tra kiểm toán không chỉ thực hiện trong lĩnh vực thuế. Do vậy, việc xử lý vướng mắc trong việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của bên thứ ba trong việc thanh tra, kiểm toán như Dự thảo Luật là chưa toàn diện, chỉ xử lý được trong lĩnh vực thuế mà chưa xử lý được trong các lĩnh vực liên quan khác mà cơ quanh thanh tra, cơ quan kiểm toán khi ra quyết định kiểm toán.

Luật KTNN (sửa đổi) được Quốc hội cho ý kiến ở kỳ họp lần này cũng đã bổ sung quyền khiếu nại của bên thứ ba.Vì vậy tôi đề nghị không quy định nội dung tại Điều 21 của Dự thảo Luật này. Đối với các vướng mắc trong hoạt động thanh tra, kiểm toán thì đề nghị sửa đổi, bổ sung trong Luật Thanh tra, Luật KTNN hoặc có thể áp dụng quy định ở Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Đại biểu Quốc hộiPhạm Hồng Phong (tỉnh Hậu Giang)
                

Đại biểu Phạm Hồng Phong- Ảnh: quochoi.vn

Quy định tại điểm b khoản 2 Điều 21 của Dự thảo Luật Quản lý thuế là chưa hợp lý. Bởi vì, về địa vị pháp lý của KTNN đã được quy định tại khoản 1 Điều 118 Hiến pháp năm 2013 thì KTNN do Quốc hội thành lập và hoạt động độc lập, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công. Như vậy, ở đâu có tài chính công, tài sản công đều được thực hiện kiểm toán, từ nguồn hình thành, từ quá trình sử dụng đến thanh quyết toán. Cơ quan KTNN là cơ quan đi kiểm tra, kiểm toán cơ quan quản lý thuế.

Còn địa vị pháp lý của cơ quan quản lý thuế là cơ quan thực thi các chính sách thuế, nghĩa là cơ quan quản lý thuế là đối tượng bị kiểm tra. Cơ quan KTNN trong quá trình kiểm tra, kiểm toán cơ quan quản lý thuế để khách quan phải kiểm tra, đối chiếu với người nộp thuế nếu thấy cần thiết về tài liệu, hồ sơ và người nộp thuế có nghĩa vụ cung cấp, giải trình về nghĩa vụ nộp thuế cho Nhà nước để xem các khoản nộp thuế là những khoản hình thành tài chính công được cơ quan quản lý thuế thu có đúng không, có đủ không. Kết thúc kiểm tra, đối chiếu, cơ quan KTNN phải ra kết luận và cơ quan quản lý thuế căn cứ vào kết luận đó ra quyết định với người phải thực hiện.

Quy định như điểm b, khoản 2, Điều 21 Dự thảo Luật, sau khi cơ quan quản lý thuế xem xét lại xác định nghĩa vụ thuế người nộp thuế phải nộp thì có nhiều bất cập như sau: cơ quan quản lý thuế xác định nghĩa vụ của người nộp thuế nếu ít hơn kết luận của KTNN mà người nộp thuế không khiếu nại có thể thất thoát NSNN. Lúc đó, KTNN đứng ngoài cuộc, không còn kiến nghị. Nếu kiến nghị thì kiến nghị đến ai, cơ quan nào giải quyết mâu thuẫn giữa kết luận của KTNN với quyết định của cơ quan quản lý thuế. Hiện nay chưa có quy định pháp luật để giải quyết vấn đề trên.

Mặt khác, KTNN là cơ quan kiểm tra cơ quan quản lý thuế. Kiến nghị, kết luận của cơ quan kiểm toán đến cơ quan quản lý thuế và người liên quan là người phải nộp thuế mà không tuân thủ, thực hiện và còn xem xét kiến nghị, kết luận của KTNN và buộc phải nộp thuế theo quyết định của cơ quan quản lý thuế, nghĩa là thay đổi địa vị người bị kiểm tra kiểm tra ngược lại người kiểm tra.

Tôi đề nghị sửa lại điểm b Điều 21 bỏ hai câu cuối thay bằng: trong trường hợp người nộp thuế không đồng ý với kiến nghị của cơ quan KTNN thì người nộp thuế có quyền khiếu nại kiến nghị của cơ quan KTNN theo Luật Khiếu nại và Luật Tố tụng hành chính. Tuy nhiên, hiện nay báo cáo của KTNN chưa được coi là quyết định hành chính nên chưa quy định trong tố tụng hành chính được khởi kiện tại Tòa án. Người nộp thuế chỉ khiếu nại, kết luận báo cáo kiểm toán theo Luật Khiếu nại và quyết định giải quyết khiếu nại của Tổng Kiểm toán Nhà nước là quyết định cuối cùng. Để tránh sự lạm quyền và kiểm soát quyền lực cần bổ sung vào Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015: "Báo cáo kiểm toán có thể bị khởi kiện".

Đại biểu Quốc hộiLưu Bình Nhưỡng (tỉnh Bến Tre)
                

Đại biểu Lưu Bình Nhưỡng- Ảnh: quochoi.vn

Về Điều 21 của Dự thảo Luật, ở đây có hai quan hệ rõ ràng mà chúng ta cần xác định cho thật minh bạch. Quan hệ của KTNN với cơ quan quản lý thuế là quan hệ về mặt kiểm tra và thể hiện thông qua báo cáo kiểm toán. Đây là hành vi của cơ quan quyền lực nhà nước. Còn việc cơ quan quản lý thuế với đối tượng thuế là cơ quan chấp hành, điều hành thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước, tức là thuộc lĩnh vực hành pháp.

Giả sử cơ quan KTNN kiểm toán cơ quan quản lý nhà nước mà phải lần theo quy tắc dòng tiền xuống tận DN để đảm bảo cho báo cáo kiểm toán chính xác thì không phải là cơ quan kiểm toán xác định mối quan hệ với đối tượng chịu thuế. Chính vì thế, ở đối tượng thứ nhất là giữa cơ quan quản lý thuế và đối tượng nộp thuế là đối tượng phải chịu sự quản lý nhà nước thì mới có chuyện khiếu nại và kiện ra tòa hành chính. Còn ở quan hệ giữa KTNN với cơ quan quản lý thuế là giữa cơ quan quyền lực với cơ quan hành pháp thì không thể có. Bởi vì, giữa cơ quan KTNN với cơ quan quản lý thuế đã có sự phối hợp trong quá trình báo cáo và chấp nhận báo cáo. Trường hợp này cơ quan quản lý thuế phải chịu trách nhiệm trước KTNN và Quốc hội, có quyền kiến nghị với cơ quan KTNN. Nếu có tranh chấp chỉ được giải quyết bằng Tòa án Hiến pháp hoặc Tòa án đặc biệt. Tôi đề nghị cần cân nhắc Điều 21 và Điều 22.

Đại biểu Quốc hộiĐỗ Thị Lan (tỉnh Quảng Ninh)
                

Đại biểu Đỗ Thị Lan- Ảnh: quochoi.vn

Quy định tại điểm b, khoản 2 của Điều 21 tôi thấy không thống nhất với Luật KTNN. Luật KTNN nói rõ, trong quá trình kiểm toán, cơ quan kiểm toán thực hiện quy trình kiểm toán rất chặt chẽ. Trong quy trình này cơ quan kiểm toán có quyền yêu cầu cơ quan được kiểm toán phải cung cấp đầy đủ chứng cứ, tài liệu có liên quan và chịu trách nhiệm về những tài liệu, chứng cứ mà mình cung cấp. Cơ quan kiểm toán còn có trách nhiệm lập biên bản đối với cơ quan được kiểm toán và xác minh kết quả trước khi lập báo cáo kiểm toán.

Điều 7, Luật KTNN cũng quy định rõ: Báo cáo kiểm toán là căn cứ cơ quan được kiểm toán thực hiện sau khi báo cáo phát hành công khai. Báo cáo này có giá trị bắt buộc đối với cơ quan được kiểm toán phải thực hiện. Báo cáo này cũng là căn cứ để người được kiểm toán có quyền khiếu nại nếu không đồng tình với kết quả này.

Nếu người nộp thuế không đồng tình với kết luận của cơ quan kiểm toán đã kết luận, kiến nghị trong báo cáo gửi cho cơ quan quản lý thuế thì cũng có quyền được thực hiện quyền khiếu nại đối với kết luận và báo cáo của cơ quan kiểm toán đúng như Luật KTNN; không nên quy định là cơ quan quản lý thuế xác minh lại kết quả của cơ quan kiểm toán.

Tôi đồng tình với các ý kiến đã nêu là nên bỏ quy định này và thực hiện đúng như quy định là cơ quan kiểm toán chịu trách nhiệm với kết quả của mình. Trong quá trình cơ quan quản lý thuế và người nộp thuế không đồng tình thì có thể khiếu nại với cơ quan kiểm toán. Cơ quan kiểm toán là người chịu trách nhiệm xác minh lại kết quả mà mình đã kiến nghị. Đồng thời, quá trình xác minh lại kiến nghị đó và giải quyết khiếu nại thì có thể cùng với cơ quan quản lý thuế phối hợp để làm rõ thêm và thực hiện nội dung này. Tôi đề nghị bỏ điểm 2 khoản b, Điều 21, tương tự như vậy ở Điều 22.