Đáp ứng yêu cầu mới của mô hình quản trị công hiện đại
Sự vận hành của ngành kiểm toán mang tính đặc thù ở từng quốc gia, phụ thuộc vào bối cảnh thể chế, cấu trúc quản trị công và quan hệ quyền lực trong một “không gian điều tiết”. Nhiều học giả đã vận dụng khái niệm “không gian điều tiết” của Hancher và Moran (năm 1989) để phân tích kiểm toán công. Khái niệm này định nghĩa ngành kiểm toán như một không gian xã hội - chính trị, nơi các nhân tố (cơ quan quản lý, hiệp hội nghề nghiệp, kiểm toán viên, đơn vị được kiểm toán và công dân) cùng thương lượng và định hình các quy tắc vận hành.
Tuy nhiên, cùng với sự phát triển của mô hình quản trị công mới và nhu cầu cải thiện tính minh bạch, trách nhiệm giải trình, kiểm toán đã mở rộng mạnh mẽ sang nhiều không gian kiểm toán mới.
Nghiên cứu tại Vương quốc Anh của Ferry và Ahrens (năm 2022) cho thấy, chức năng kiểm toán tại địa phương không chỉ giám sát tính tuân thủ của báo cáo tài chính, mà còn góp phần hình thành các chuẩn mực mới về trách nhiệm giải trình, sự tham gia của công dân và tính minh bạch trong quản trị công. Từ đó, kiểm toán chính quyền địa phương trở thành một ví dụ điển hình để quan sát cách “không gian điều tiết” được kiến tạo, mở rộng và điều chỉnh nhằm đáp ứng những yêu cầu mới của mô hình quản trị công hiện đại.
Bốn vấn đề nổi bật
Nghiên cứu của Ferry và Ahrens (năm 2022) cho thấy, hoạt động kiểm toán chính quyền địa phương ở Anh trải qua nhiều biến động mang tính cải cách, thể hiện ở 4 vấn đề sau:
Cơ cấu tổ chức và sự phân mảnh của không gian kiểm toán: Trước năm 2014, Ủy ban Kiểm toán đảm nhận vai trò chủ đạo đối với hệ thống kiểm toán công tại địa phương (bao gồm chính quyền cấp hạt và cấp quận). Cơ chế này mang tính tập trung cao, tạo điều kiện cho sự phối hợp thống nhất giữa các cấp. Tuy nhiên, Luật Kiểm toán và Trách nhiệm giải trình địa phương năm 2014 đã bãi bỏ Ủy ban Kiểm toán, trao quyền cho các Hội đồng địa phương tự lựa chọn công ty kiểm toán tư nhân thực hiện kiểm toán. Văn phòng Kiểm toán quốc gia Anh (NAO) vẫn giữ vai trò ban hành hệ thống Chuẩn mực kiểm toán, còn Hội đồng Báo cáo Tài chính chịu trách nhiệm giám sát, quản lý chất lượng.
Sự thay đổi cơ chế này đã tạo ra một cấu trúc phân mảnh trong không gian kiểm toán chính quyền địa phương ở Anh với nhiều cơ quan cùng tham gia điều tiết. Ferry và Ahrens (năm 2022) giải thích rằng, quá trình tái cơ cấu này trùng hợp với làn sóng “thắt lưng buộc bụng” ở Anh và chủ trương địa phương hóa gắn với sự thống trị của chủ nghĩa tân tự do, theo đó, các chính quyền địa phương có thêm quyền lực trong bối cảnh cắt giảm ngân sách. Báo cáo của Kingman (năm 2018) nhấn mạnh, việc ưu tiên cắt giảm ngân sách sẽ gây ra rủi ro về sự buông lỏng quản lý chất lượng kiểm toán tại địa phương.
Tính độc lập của cơ quan kiểm toán: Tính độc lập được cấu thành bởi hai yếu tố: Độc lập về mặt tổ chức và chuyên môn; độc lập về tài chính. Ở Anh, sau khi Luật Kiểm toán và Trách nhiệm giải trình năm 2014 ra đời, 100% các cuộc kiểm toán địa phương do Hội đồng địa phương bổ nhiệm các công ty kiểm toán tư nhân thực hiện. Tuy nhiên, sự thay đổi về cơ chế bổ nhiệm này không làm mất đi tính độc lập, bởi chức năng tổ chức đấu thầu các gói kiểm toán địa phương được tập trung về Cục Điều hành lĩnh vực kiểm toán công (PSAA).
Mục tiêu cải cách nhằm cải thiện hiệu quả hoạt động kiểm toán thông qua việc tạo ra môi trường cạnh tranh hơn. Tuy nhiên, phạm vi kiểm toán bị thu hẹp, chủ yếu tập trung vào kiểm toán báo cáo tài chính. Việc cắt giảm chi phí đã làm giảm sức hấp dẫn của thị trường, dẫn đến số lượng công ty tham gia kiểm toán địa phương giảm từ 10 còn 5 công ty vào năm 2018. Như vậy, kỳ vọng ban đầu là tăng cường cạnh tranh, nhưng thực tế lại khiến thị trường kém bền vững.
Phạm vi kiểm toán: Phạm vi kiểm toán trong khu vực công hiện nay được thực hiện dưới nhiều hình thức, tập trung chủ yếu ở ba loại: Kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động.
Tại Anh, phạm vi kiểm toán công thay đổi mạnh mẽ theo cải cách thể chế. Hiện nay, kiểm toán địa phương tập trung chủ yếu vào kiểm toán tài chính; kiểm toán hoạt động chỉ mang tính hình thức cảnh báo, chưa thực sự đi sâu vào đánh giá hiệu năng.
Chức năng giám sát: Trong nhiều hệ thống kiểm toán khu vực công, hoạt động giám sát được coi là chức năng mở rộng của kỹ thuật kiểm toán truyền thống, nhằm đánh giá sâu hơn về năng lực quản trị, chất lượng dịch vụ và ảnh hưởng xã hội của chính quyền địa phương.
Ở Anh, thời kỳ Ủy ban Kiểm toán đã chứng kiến giai đoạn phát triển toàn diện của chức năng giám sát. Từ năm 1997, Chính phủ do Đảng Lao động cầm quyền áp dụng các khung quản lý hiệu suất hoạt động chính quyền địa phương. Từ phạm vi chỉ đánh giá việc cung ứng dịch vụ của từng tổ chức riêng lẻ (như: y tế, giáo dục, xử lý rác thải, nhà ở…), hoạt động kiểm toán mở rộng sang giám sát năng lực của toàn hệ thống chính quyền địa phương, bao gồm tổ chức, quản trị, định hướng tương lai và sử dụng nguồn lực.
Hệ thống đánh giá toàn diện khu vực công tại địa phương (CAA) chấm điểm tổng thể, công bố bảng xếp hạng: Địa phương đạt điểm cao được trao thêm quyền tự chủ, còn địa phương yếu kém sẽ bị kiểm soát đặc biệt, thậm chí bị can thiệp sâu. Tuy nhiên, khi Liên minh Chính phủ của Đảng Bảo thủ lên nắm quyền, toàn bộ các khung quản lý hiệu suất và chức năng giám sát đã bị bãi bỏ.
Hiện nay, Việt Nam đang trong quá trình sắp xếp lại đơn vị hành chính. Kinh nghiệm từ Anh và các quốc gia khác là cơ hội để Việt Nam nghiên cứu, tham khảo những bài học phù hợp với thực tiễn, từ đó góp phần nhận diện rõ hơn vị trí và đặc thù của kiểm toán công ở nước ta; đồng thời, gợi mở các giải pháp cho quá trình đổi mới, hoàn thiện hoạt động kiểm toán ngân sách địa phương của Kiểm toán nhà nước Việt Nam trong giai đoạn tới./.
