Một số ý kiến về sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015

Trước đó, Dự thảo Báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý Dự thảo Luật gồm các nội dung: Thể chế hóa chủ trương của Đảng theo tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW; làm rõ khái niệm về cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán; bổ sung thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật và xử lý vi phạm hành chính; bổ sung quy định để thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng; bổ sung quyền truy cập dữ liệu điện tử của đơn vị được kiểm toán, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan và cơ sở dữ liệu quốc gia; kiểm soát chất lượng kiểm toán của KTNN; quyền khiếu nại, khởi kiện trong hoạt động kiểm toán... Để góp phần hoàn thiện Dự thảo, tôi có một số ý kiến như sau:

Thứ nhất, Dự thảo cần quy định cụ thể đơn vị được kiểm toán để bảo đảm bao quát và phù hợp với đối tượng kiểm toán của KTNN theo Hiến pháp. Đối tượng kiểm toán của KTNN tại khoản 1, Điều 118 Hiến pháp 2013 và Điều 4 Luật KTNN năm 2015 là “việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công và các hoạt động có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của đơn vị được kiểm toán”.

Căn cứ Điều 55 của Hiến pháp, đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản,... do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Tại khoản 14, Điều 14 của Luật NSNN năm 2015 cũng quy định: NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước… mà NSNN thuộc tài chính công (đã quy định tại khoản 10, Điều 3 Luật KTNN năm 2015). Do vậy, việc kiểm toán đất đai, tài nguyên khoáng sản,... kiểm toán nhiệm vụ thu của cơ quan thuế, bao gồm cả nghĩa vụ của người nộp thuế là thuộc nhiệm vụ của KTNN. Về nguyên tắc, đối tượng kiểm toán của KTNN là việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công thì bất cứ ai có sử dụng tài chính, tài sản công là phải kiểm toán. Tuy nhiên, cần quy định rõ phạm vi, đối tượng liên quan để tránh lạm dụng việc kiểm toán quá nhiều đối tượng.

Theo KTNN, đến ngày 31/12/2018, qua kết quả kiểm toán đối với 248/276 báo cáo kiểm toán phát hành, KTNN đã phát hiện, kiến nghị xử lý tài chính 89.600 tỷ đồng, gồm các khoản tăng thu NSNN 20.518 tỷ đồng, giảm chi NSNN 18.447 tỷ đồng, xử lý tài chính khác 45.134 tỷ đồng. Qua đối chiếu thuế 2.969 DN ngoài quốc doanh tại 43 địa phương, KTNN xác định nộp NSNN tăng thêm 1.684,6 tỷ đồng, số kiến nghị giảm lỗ 3.341,5 tỷ đồng. Giai đoạn 2014-2016, KTNN đã xác định truy thu thuế tài nguyên tăng thêm 560,6 tỷ đồng và kiến nghị địa phương xử lý khai thác ngoài ranh giới mỏ làm thất thu ngân sách khoảng 1.177,9 tỷ đồng.

Thứ hai, việc làm rõ khái niệm “cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán” là rất quan trọng, một mặt nhằm tháo gỡ vướng mắc, tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của KTNN, mặt khác cần quy định chặt chẽ, tránh cách hiểu, vận dụng khác nhau, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Việc Dự thảo Luật bổ sung phần giải thích thuật ngữ để làm rõ khái niệm cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán là cần thiết, theo đó, các cơ quan, tổ chức, cá nhân được xác định trong quá trình kiểm toán tại đơn vị được kiểm toán có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của đơn vị được kiểm toán không nhất thiết phải “được bổ sung vào kế hoạch kiểm toán của cấp có thẩm quyền” do sẽ phải thực hiện theo quy trình lập kế hoạch kiểm toán, rườm rà và mất thời gian, tuy nhiên, các bên có liên quan đến hoạt động kiểm toán có thể được quy định bởi quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước để đảm bảo tính linh hoạt, khả thi phù hợp với thực tế triển khai Luật KTNN. Tổ chức có liên quan đến hoạt động kiểm toán là đơn vị, cá nhân có sử dụng tài chính, tài sản công và KTNN chỉ kiểm tra, đối chiếu với tổ chức có liên quan đó khi kiểm toán cơ quan nhà nước có liên quan đến hoạt động của họ.

Thứ ba, các quy định về quyền khiếu nại, khởi kiện trong hoạt động kiểm toán giúp tăng trách nhiệm của KTNN trong thực thi công vụ, tuy nhiên, Dự thảo nên bổ sung quy định rõ về thời hiệu, trình tự khiếu nại đối với việc khiếu nại về hành vi của đoàn kiểm toán để đảm bảo tính chặt chẽ về cơ sở pháp lý đồng thời phù hợp với Luật Khiếu nại, tố cáo, tránh tình trạng khiếu nại, tố cáo kéo dài, giảm tính hiệu lực của các báo cáo kiểm toán. Cơ quan nhà nước (đối tượng kiểm toán trực tiếp của KTNN) và các tổ chức, cá nhân có liên quan (đối tượng liên quan) đều có quyền khiếu kiện KTNN nếu KTNN làm không đúng, xâm phạm đến quyền và lợi ích của họ. Quy định như vậy là để đảm bảo minh bạch, thượng tôn pháp luật. Khi đối chiếu với các tổ chức có liên quan thì cơ quan quản lý nhà nước cũng phải tham gia giải trình và KTNN sẽ lập biên bản, đưa ra kiến nghị thực thi.

Thứ tư, quy định chế tài đối với hành vi vi phạm pháp luật KTNN của đơn vị được kiểm toán và của tổ chức, cá nhân có liên quan sẽ góp phần tích cực tăng tỷ lệ thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán, góp phần chống thất thu NSNN, tuy nhiên, không nên quy định mức chế tài cụ thể nhằm đảm bảo tính thống nhất với Luật Xử lý vi phạm hành chính, cũng như thực tiễn phát sinh. Theo đó, cần bổ sung thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, quyền xử phạt vi phạm hành chính của KTNN mang tính nguyên tắc, còn các nội dung chi tiết thì do Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định.

Thứ năm, bên cạnh quy định rõ nghĩa vụ cung cấp thông tin, tài liệu dưới dạng dữ liệu điện tử để thực hiện kiểm toán theo yêu cầu của KTNN, kiểm toán viên nhà nước, làm rõ nghĩa vụ của đơn vị được kiểm toán liên quan đến cung cấp thông tin, dữ liệu gốc từ hệ thống công nghệ thông tin, đồng thời bổ sung quy định về cung cấp dữ liệu, thông tin định kỳ từ Hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu quốc gia... cần bổ sung quy định về trách nhiệm của KTNN và kiểm toán viên trong quyền tiếp cận và bảo mật thông tin, dữ liệu điện tử. Để quản lý, giám sát kiểm toán viên và truy cứu trách nhiệm khi xảy ra vi phạm, sự cố thì cần quy định điều kiện về trình độ và phân quyền truy cập phù hợp với từng cấp độ kiểm toán viên.

Thứ sáu, Dự thảo Luật cần cụ thể hoá mối quan hệ phối hợp, phạm vi thực hiện trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của mỗi cơ quan, tổ chức, bảo đảm hạn chế tối đa sự trùng lặp, chồng chéo giữa hoạt động thanh tra, kiểm tra với hoạt động KTNN. Việc tránh chồng chéo giữa thanh tra, kiểm tra, kiểm toán là vấn đề trọng tâm trong yêu cầu sửa Luật KTNN theo Nghị quyết số 18-NQ/TW. Tại điểm c, khoản 1, Điều 16 Luật Thanh tra quy định, Tổng Thanh tra Chính phủ có nhiệm vụ chủ trì xử lý việc chồng chéo về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các thanh tra Bộ; giữa thanh tra Bộ với thanh tra tỉnh nên KTNN cần chủ trì, phối hợp với Thanh tra Chính phủ khi lập Kế hoạch kiểm toán sau khi trao đổi với thanh tra ngành và thanh tra tỉnh. Khi phát sinh chồng chéo thì Tổng Kiểm toán Nhà nước sẽ phối hợp với Tổng Thanh tra Chính phủ để giải quyết. Dự thảo Luật cần quy định rõ nguyên tắc, quy chế phối hợp để tránh chồng chéo trong lập kế hoạch; nguyên tắc, cách thức xử lý chồng chéo trong hoạt động thanh tra, kiểm toán và kế thừa kết quả của nhau giữa KTNN và thanh tra các cấp. Đặc biệt, kế hoạch kiểm toán hằng năm đã được báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Quốc hội quyết định nên kế hoạch thanh tra phải căn cứ vào đó để tránh chồng chéo. Nói cách khác, cần lấy kế hoạch kiểm toán đã được Quốc hội thông qua để làm chuẩn, các cơ quan khác phải căn cứ vào quyết định của Quốc hội để phối hợp tránh nội dung KTNN đã làm.

Tóm lại, sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật KTNN là để thể chế hóa Nghị quyết số 18-NQ/TW của Ban Chấp hành T.Ư, Kế hoạch số 07-KH/TW của Bộ Chính trị, Kế hoạch số 735-KH/ĐĐQH14 của Đảng Đoàn Quốc hội và nhằm khắc phục một số khó khăn, vướng mắc trong thực hiện Luật KTNN 2015. Việc sửa đổi, bổ sung Luật KTNN sẽ góp phần hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của KTNN, của Tổng Kiểm toán Nhà nước, làm rõ và đầy đủ phạm vi, đơn vị được kiểm toán phù hợp với đối tượng kiểm toán theo quy định của Hiến pháp. Nội dung sửa đổi, bổ sung Luật hướng tới nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của KTNN, bảo đảm sự đồng bộ với các luật khác có liên quan, đáp ứng tốt hơn yêu cầu quản lý tài chính công, tài sản công, đấu tranh phòng, chống tham nhũng, góp phần quan trọng vào việc phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.