Thực trạng một cuộc kiểm toán chuyên đề việc quản lý và sử dụng đất đai đô thị…

Mục tiêu của cuộc kiểm toán là đánh giá sự tuân thủ các quy định pháp luật trong việc giao đất, thu tiền sử dụng đất, việc triển khai thực hiện cũng như hiệu quả sử dụng đất đô thị; đánh giá tính hiệu quả, sự tác động của dự án khu đô thị tới kinh tế - xã hội, giao thông, môi trường; thông qua kiểm toán để kiến nghị điều chỉnh sửa đổi các văn bản quy định liên quan đến việc quản lý và sử dụng đất đai; kiến nghị xem xét, xử lý trách nhiệm của các tổ chức cá nhân có liên quan đến các sai phạm.

Những thuận lợi và khó khăn

Ở thời điểm hiện tại, việc thực hiện cuộc kiểm toán đang có một số thuận lợi, đó là:

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ngày càng được hoàn thiện, bổ sung, tạo ra hành lang, căn cứ pháp lý quan trọng đối với công tác quản lý, sử dụng đất đai gắn với thực hiện các dự án khu đô thị, góp phần khai thác, phát huy hiệu quả nguồn lực đất đai, phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng, hạn chế tham nhũng, lãng phí trong quản lý, khai thác, sử dụng tài nguyên;

Cùng với đó, Đề cương hướng dẫn kiểm toán việc quản lý và sử dụng đất khu đô thị đã được xây dựng, ban hành kịp thời, tương đối rõ ràng về định hướng, khung hướng dẫn nội dung và phương pháp kiểm toán. Đây là căn cứ quan trọng giúp kiểm toán viên tiếp cận với lĩnh vực kiểm toán vừa mới vừa phức tạp này.

Bên cạnh những thuận lợi, việc thực hiện cuộc kiểm toán cũng gặp một số khó khăn.

Thứ nhất, công tác quản lý, sử dụng đất đai gắn với việc thực hiện đầu tư các dự án xây dựng khu đô thị giai đoạn 2014-2016 kéo dài từ 5 đến 10 năm, liên quan đến nhiều chính sách, thay đổi qua các thời kỳ. Tuy nhiên, hệ thống chính sách này còn thiếu và chưa đồng bộ, chẳng hạn: hệ thống pháp luật về đất đai từ 2003 đến 2016 với rất nhiều văn bản dưới luật được ban hành; văn bản quy định về cơ chế quản lý, thực hiện các dự án đầu tư khu đô thị; văn bản về quản lý quy hoạch vùng, khu đô thị; các chính sách, tài chính về đất đai, Luật Nhà ở và Luật Kinh doanh bất động sản…;

Thứ hai, trên thực tế, một số quy định của Nhà nước đang khó áp dụng vào thực tiễn tại địa phương. Điều này khiến cho kiểm toán viên gặp khó khăn trong quá trình thu thập bằng chứng kiểm toán để phân tích, nhận xét, đánh giá, kết luận và kiến nghị. Cụ thể như: quy định về nguyên tắc xác định giá đất để xây dựng bảng giá đất (5 năm, hàng năm), cơ sở xác định tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc xác định giá khởi điểm thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định tại Điều 112 Luật Đất đai, văn bản hướng dẫn Luật (Nghị định số 120/2010/NĐ-CP; Nghị định số 44/2014/NĐ-CP…), với cụm từ: “Phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đất đã chuyển nhượng…”;

Trong vấn đề xác định thuế giá trị gia tăng (GTGT) đối với hoạt động kinh doanh bất động sản, theo quy định tại Khoản 6, Điều 5, Luật số 13/2008/QH12 Luật thuế GTGT, “chuyển quyền sử dụng đất” là đối tượng không chịu thuế GTGT. Tuy nhiên, tại mục h, Khoản 1, Điều 7 lại quy định về giá tính thuế: "Đối với hoạt động kinh doanh bất động sản là giá bán bất động sản chưa có thuế GTGT, trừ giá chuyển quyền sử dụng đất hoặc tiền thuê đất phải nộp ngân sách nhà nước". Hoặc, trong khi khoản 6, Điều 4 Thông tư số 219/2013/TT-BTC quy định chuyển quyền sử dụng đất là đối tượng không chịu thuế GTGT thì khoản 10, Điều 7 lại quy định giá tính thuế: “Đối với hoạt động chuyển nhượng bất động sản, giá tính thuế là giá chuyển nhượng bất động sản trừ (-) giá đất được trừ để tính thuế GTGT”.

Điều này dẫn đến việc cơ quan quản lý nhà nước cũng như DN có những cách hiểu và nhận định khác nhau, không thống nhất. Quan điểm thứ nhất: tất cả giá chuyển quyền sử dụng đất, không thuộc đối tượng chịu thuế GTGT; quan điểm thứ hai: giá chuyển quyền sử dụng đất không thuộc đối tượng chịu thuế GTGT, chỉ có phần giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất, chênh lệch (tăng lên so với tiền sử dụng đất phải nộp NSNN) là DN phải thực hiện kê khai, nộp thuế GTGT theo quy định;

Kiểm toán chuyên đề về quản lý và sử dụng đất đai luôn là một lĩnh vực khó, phức tạp, đòi hỏi kiểm toán viên phải hiểu và tiếp cận rất nhiều chính sách kéo dài qua các thời kỳ. Trong khi đó, nhiều kiểm toán viên lại chưa có kinh nghiệm thực tiễn nên việc xác định trọng tâm, nội dung trọng yếu, rủi ro kiểm toán chưa được đầy đủ, chính xác, dẫn đến sự lúng túng trong quá trình kiểm toán.

Kiến nghị và giải pháp để nâng cao chất lượng kiểm toán Chuyên đề quản lý và sử dụng đất khu đô thị

Sau khi thực hiện cuộc kiểm toán chuyên đề “Việc thu tiền sử dụng đất gắn với công tác quản lý, thực hiện đầu tư các dự án xây dựng khu đô thị giai đoạn 2014-2016 của tỉnh Lào Cai”, Đoàn kiểm toán đã chỉ ra một số bất cập hạn chế đối với việc chấp hành các quy định của pháp luật về đất đai, quy hoạch đô thị, chấp hành quy định pháp luật về chính sách thuế. Đoàn cũng đã có nhiều kiến nghị chấn chỉnh đối với các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan.

Tuy nhiên, kết quả kiểm toán vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra, mới chỉ tập trung, đánh giá góc độ tuân thủ các quy định của pháp luật, chưa có những đánh giá kiến nghị mang tính tổng thể, vĩ mô, như: kiến nghị về những bất cập về chính sách; đánh giá tính hiệu quả của việc thực hiện dự án khu đô thị, tác động của dự án tới kinh tế, xã hội, giao thông, môi trường...

Để nâng cao chất lượng kiểm toán mang tính toàn diện, KTNN khu vực VII kiến nghị và đề xuất 3 nhóm giải pháp.

Một là, tiếp tục hoàn thiện, bổ sung khung đề cương lập kế hoạch kiểm toán và hướng dẫn kiểm toán Chuyên đề việc quản lý và sử dụng đất khu đô thị, như:

Xác định cụ thể tên đơn vị được kiểm toán; thống nhất nội dung kiểm toán và nội dung đối chiếu làm cơ sở để đoàn kiểm toán thực hiện theo quy trình kiểm tra, đối chiếu theo quy định của KTNN;

Trong phần nội dung kiểm toán, cần tách rõ phần nội dung kiểm toán tổng hợp tại các cơ quan quản lý nhà nước (trong đó rà soát bổ sung nội dung kiểm toán đối với công tác điều chỉnh cục bộ quy hoạch chi tiết xây dựng tỷ lệ 1/200 và tỷ lệ 1/500) và kiểm toán chi tiết, đồng thời rà soát điều chỉnh, bổ sung hệ thống hồ sơ, mẫu biểu tương ứng (bao gồm cả mẫu biên bản đối chiếu);

Trong phần phương pháp kiểm toán, cần lựa chọn một số kết quả kiểm toán chủ yếu có sai phạm lớn theo nhóm vấn đề, thống nhất phương pháp kiểm toán (thu thập bằng chứng kiểm toán chủ yếu, văn bản pháp luật cần tham chiếu) để tránh rủi ro cho KTNN cũng như kết luận kiểm toán đảm bảo khả thi, theo quy định của pháp luật;

Xây dựng một số tiêu chí kiểm toán hoạt động, chủ yếu phù hợp với quy định của pháp luật và tình hình thực tế để phân tích đánh giá, đảm bảo tính khả thi và hiệu quả;

Hai là, việc lựa chọn chủ đề kiểm toán, trọng tâm và phạm vi kiểm toán phải phù hợp với tình hình thực tế tại địa phương và phù hợp với điều kiện về thời gian, nhân sự của đơn vị. Công tác khảo sát, lập kế hoạch kiểm toán Chuyên đề cần được quan tâm đúng mức, bố trí thời gian hợp lý và kiểm toán viên có kinh nghiệm năng lực, đảm bảo thu thập đầy đủ thông tin tin cậy, mang tính toàn diện để phân tích, đánh giá một cách đầy đủ, khách quan công tác kiểm soát nội bộ, rủi ro và trọng yếu kiểm toán làm cơ sở xác định trọng tâm, nội dung, phạm vi kiểm toán;
Ba là, cần tập trung trao đổi, thảo luận, thống nhất phương pháp kiểm toán. Thu thập, phân tích, đánh giá bằng chứng kiểm toán đảm bảo bảo đầy đủ, hợp pháp và thích hợp với nội dung kiểm toán.

Nhóm 1: Các phương pháp xác định giá đất tập trung vào 2 phương pháp: Phương pháp so sánh và phương pháp giá trị thặng dư. Hồ sơ tài liệu, bằng chứng thu thập làm cơ sở phân tích, đánh giá, xác định giá đất phải:"phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đất đã chuyển nhượng" để làm cơ sở xây dựng bảng giá đất, xác định tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc xác định giá khởi điểm thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai;

Nhóm 2: Xác định nghĩa vụ tài chính của chủ đầu tư khi điều chỉnh quy hoạch chi tiết làm thay đổi diện tích đất, mục đích sử dụng đất đã giao cho chủ đầu tư. Việc điều chỉnh quy hoạch chi tiết xây dựng đảm bảo thống nhất với kế hoạch, quy hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt theo quy định của Luật Đất đai;

Nhóm 3: Việc chấp hành pháp luật về thuế đối với hoạt động chuyển nhượng bất động sản, trong đó thống nhất quan điểm và phương pháp xác định thuế GTGT đối với chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của luật thuế GTGT;

Nhóm 4: Giới hạn và phạm vi đối với chủ đề kiểm toán;

Nhóm 5: Những bất cập chủ yếu của chính sách đối với công tác quản lý sử dụng đất khu đô thị.