Cơ chế đầu tư “đổi đất lấy hạ tầng” - những vấn đề đặt ra và giải pháp hoàn thiện

Với mục tiêu nhận diện rõ hơn về cơ chế đầu tư theo hình thức BT (hợp đồng xây dựng - chuyển giao) và những hệ lụy, rủi ro của hình thức đầu tư này dưới góc nhìn khoa học, Hội thảo đã thu hút trên 150 đại biểu đến từ các cơ quan của Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, ngành, cơ quan T.Ư, các chuyên gia, nhà khoa học đến từ Hội nghề nghiệp, các trường Đại học, Viện nghiên cứu, các Tập đoàn, Tổng công ty và các đơn vị trực thuộc KTNN.

Theo phát biểu khai mạc của Tổng Kiểm toán Nhà nước Hồ Đức Phớc, trong điều kiện nguồn vốn NSNN, nguồn vốn vay ODA và nguồn trái phiếu chính phủ còn khó khăn thì nguồn vốn thực hiện bằng hình thức đầu tư BOT (đầu tư - kinh doanh - chuyển giao) và BT là hết sức quan trọng. Tuy nhiên đầu tư theo hình thức này còn nhiều sơ hở yếu kém trong quản lý và gặp phải nhiều chỉ trích của dư luận.

Thông điệp của Hội thảo là làm rõ bản chất của BT hiện nay, đặc biệt là nêu lên được thực trạng, cảnh báo được các rủi ro, bít các lỗ hổng thất thoát và hoàn thiện các vấn đề về pháp lý, cũng như cách thức quản lý tính công khai minh bạch, trách nhiệm của nhà quản lý, của xã hội đối với các hợp đồng BT và trách nhiệm của KTNN khi kiểm toán dự án BT - Tổng Kiểm toán Nhà nước Hồ Đức Phớc nhấn mạnh.

Trên tinh thần đó, các đại biểu đã tập trung tham luận về “khoảng trống pháp luật về giá trị” trong cơ chế đổi đất lấy hạ tầng; thực trạng dự án BT thông qua kết quả kiểm toán; những bất cập trong cơ chế quản lý dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BT đối với các dự án giao thông…
Từ đó, các đại biểu nêu rõ những hạn chế, bất cập trong thực tiễn triển khai các dự án theo hình thức BT như: hành lang pháp lý đang tồn tại những khoảng trống và chồng chéo; một số dự án BT không nằm trong kế hoạch đầu tư trung hạn, không được HĐND thông qua; nhu cầu, mục tiêu đầu tư dự án BT không rõ ràng; hầu hết các dự án BT đều lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức chỉ định thầu; quy định về thời điểm giao đất để thanh toán dự án BT và thời điểm giao dự án BT còn bất cập…

Dẫn ra khung pháp lý hiện hành cho dự án BT đang được quy định trong một số điều, khoản của Luật Đất đai 2013; Nghị định số 43/2014/NĐ-CP; Nghị định số 15/2015/NĐ-CP; Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017, TS. Phạm Quang Tú - Chuyên gia Tổ chức Oxfam Việt Nam - phân tích: dự án đầu tư theo hình thức BT được quy định với nhiều nội dung chi tiết hơn tại Nghị định số 15/2015/NĐ-CP và Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017, nhưng lại quá sơ sài trong quy định tại Luật Đất đai 2013 và các Nghị định hướng dẫn thi hành. Quy định thì nhiều nhưng vẫn tồn tại các “khoảng trống” pháp luật.
TS. Phạm Quang Tú chỉ ra rằng, vấn đề trung tâm là giá trị công trình hạ tầng và giá trị đất đai đem ra đổi được xác định như thế nào? Giá trị con đường hay công trình hạ tầng được xây dựng do ai định giá, quyết toán, kiểm toán ra sao, kể cả kiểm toán kỹ thuật để xác định chất lượng hay chỉ lấy theo giá trị khái toán trong dự án. Đất đai hai bên đường đem đổi lấy con đường được tính theo giá đất nông nghiệp hay đất ở, đất ở đã có con đường hay chưa có con đường. Tất cả những điều này chưa được quy định một cách minh bạch và Nghị định số 15/2015/NĐ-CP lại trao toàn quyền cho Bộ Tài chính quyết định. Thể chế này chứa đựng nguy cơ tham nhũng rất cao.

Theo các chuyên gia của KTNN thì BT là một giao dịch đầu tư - thương mại điển hình phi thị trường. Dự án BT về bản chất là một giao dịch mua sắm công với điều kiện thanh toán chậm hay thanh toán sau. Mặc dù là hoạt động mua - bán nhưng bên mua là Nhà nước không có sản phẩm cùng loại để có điều kiện lựa chọn và bên bán không có ai để phải cạnh tranh trực tiếp.

Hơn nữa, hình thức hợp đồng BT dễ bị bóp méo, biến tướng, thiếu công khai minh bạch vì lợi ích nhóm, vì những khoản sinh lời rất lớn từ cơ hội sở hữu những mảnh đất đắc địa hoặc những diện tích đất rộng lớn của địa phương. Rủi ro mang lại từ hình thức đầu tư này khiến Nhà nước có thể tổn thất 2 lần: do việc xác định tổng mức đầu tư, quyết toán, thực hiện “hàng đổi hàng” đều được các cơ quan quản lý và DN tự thương thảo với nhau, trong khi DN thường kê khai mức đầu tư cao hơn rất nhiều so với thực tế; đất đai đưa ra trao đổi không được xác định theo cơ chế thị trường, do đó “vật trao đổi” thường thấp hơn giá thị trường rất nhiều.

Tại Hội thảo, các đại biểu đã thẳng thắn đề xuất những giải pháp khắc phục hạn chế, bất cập trong cơ chế đầu tư dự án BT hiện nay, trong đó xoáy sâu vào giải pháp hoàn thiện cơ chế chính sách. Cụ thể, cần lấp đầy những khoảng trống và khoảng chồng chéo bằng việc bổ sung các quy định rõ ràng; khắc phục tình trạng chỉ định thầu; hoàn thiện cơ chế xác định giá trị công trình hạ tầng, giá trị đất đai trả cho nhà đầu tư; xây dựng quy trình đánh giá chất lượng và định giá công trình hạ tầng đã được xây dựng; quy định chặt chẽ về đánh giá năng lực khi lựa chọn nhà đầu tư để thực hiện dự án BT; nâng cao công tác giám sát chất lượng công trình…

Đồng thời, một số ý kiến tham luận, thảo luận tại Hội thảo đã khẳng định và nhấn mạnh vai trò của KTNN trong việc kiểm toán các dự án BT, góp phần tăng cường tính minh bạch, hạn chế thất thoát, lãng phí, nâng cao trách nhiệm giải trình trong việc thực hiện các dự án BT.

Được biết, trong năm 2018 và các năm tiếp theo, KTNN sẽ tăng cường kiểm toán các dự án BT. Do đó, các đại biểu kiến nghị, KTNN cần xây dựng quy trình kiểm toán PPP nói chung và hợp đồng BT nói riêng; chú trọng kiểm toán các dự án BT ngay từ khâu lập chủ trương đầu tư, cho đến công bố danh mục dự án, lựa chọn nhà đầu tư, ký kết hợp đồng, thực hiện hợp đồng, hoàn thành quyết toán và kết thúc việc thanh toán...

Kết luận Hội thảo, Phó Tổng Kiểm toán Nhà nước Cao Tấn Khổng ghi nhận và đánh giá cao các ý kiến trao đổi, thảo luận tại Hội thảo; những nội dung đó sẽ được lãnh đạo KTNN chỉ đạo nghiên cứu, tiếp thu tối đa giúp hoạt động kiểm toán có nhiều đổi mới, sáng tạo và khoa học; giúp KTNN đạt được nhiều thành tựu trong quá trình thực hiện nhiệm vụ chính trị, nhằm đáp ứng ngày càng tốt hơn những kỳ vọng, sự tin cậy của Đảng, Nhà nước, Quốc hội và của nhân dân.
         

Trong 5 năm trở lại đây, các dự án BT đang thực sự trở thành một cơn “sốt” trên khắp cả nước. Hiện chưa có một báo cáo đầy đủ nào về toàn cảnh các dự án BT tại Việt Nam. Ở cấp Bộ Giao thông vận tải quản lý, chỉ có 04 dự án BT với tổng mức đầu tư 16.035 tỷ đồng đã và đang triển khai, trong đó có hai dự án BT thuộc lĩnh vực hàng hải. Các dự án BT hầu hết nằm ở các địa phương. Chưa có một thống kê nào cho thấy tại 63 tỉnh, thành trên cả nước hiện nay có bao nhiêu dự án BT và hiệu quả “đổi đất lấy hạ tầng” đến nay ra sao. Song chỉ riêng ở Hà Nội - với 16 dự án BT triển khai từ năm 2015 về trước, tổng mức đầu tư đã lên tới 28.874 tỷ đồng (Báo cáo của UBND TP.Hà Nội về các dự án BT, tháng 6/2017), cũng đủ thấy quy mô và tầm vóc của các dự án BT tại địa phương rất lớn. Trên địa bàn Hà Nội từ năm 2012 trở về trước có đến 63 dự án PPP (hợp tác công - tư) và đều là BT. Con số này giảm xuống còn 24 dự án từ năm 2014, theo kết luận mới được công bố của Thanh tra Chính phủ.