Những bất cập về quy định đơn vị được kiểm toán và định hướng sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015

Do vậy, Luật KTNN sửa đổi cần quy định đầy đủ để làm cơ sở tiến hành kiểm toán đối với tất cả các cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công.

Về cơ sở pháp lý: Đề nghị quy định cụ thể đơn vị được kiểm toán để bảo đảm bao quát và phù hợp với đối tượng kiểm toán của KTNN theo Hiến pháp. Đối tượng kiểm toán của KTNN tại Khoản 1, Điều 118 Hiến pháp 2013 và Điều 4 Luật KTNN 2015 là “việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công và các hoạt động có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của đơn vị được kiểm toán”. Căn cứ Điều 55 của Hiến pháp, đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản,... do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Tại Khoản 14, Điều 14 của Luật NSNN năm 2015 quy định: NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước… mà NSNN thuộc tài chính công (đã quy định tại Khoản 10, Điều 3 Luật KTNN năm 2015). Do vậy, việc kiểm toán đất đai, tài nguyên khoáng sản,... kiểm toán nhiệm vụ thu của cơ quan thuế (bao gồm nghĩa vụ của người nộp thuế) là nhiệm vụ của KTNN.

Về kinh nghiệm quốc tế: Đại hội Các cơ quan Kiểm toán tối cao thế giới năm 1977 tại Lima, Peru đã ra Tuyên bố Lima. Theo Điều 20 của Tuyên bố này: Cơ quan kiểm toán tối cao phải có quyền kiểm toán việc thu thuế ở mức càng rộng càng tốt, khi thực hiện việc này phải có quyền kiểm tra hồ sơ thuế cá nhân.

Nghiên cứu kinh nghiệm Trung Quốc, Ấn Độ và một số nước khác trong cộng đồng Tổ chức Các cơ quan Kiểm toán tối cao châu Á (ASOSAI), kinh nghiệm Phần Lan, Cộng hòa Liên bang Nga, Cộng hòa Ai Len (thuộc cộng đồng Tổ chức Các cơ quan Kiểm toán tối cao châu Âu - EUROSAI), kinh nghiệm New Zealand, Hoa Kỳ… cũng cho thấy, kiểm toán thuế được nhiều cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới thực hiện với các cấp độ khác nhau, không phân biệt mô hình tổ chức trong bộ máy nhà nước. Ở đại đa số các nước, kiểm toán thuế là một bộ phận quan trọng của kiểm toán tài chính công, đầu mối chính của kiểm toán thuế là các cơ quan thu, cơ quan quản lý và thực hiện tại các tổ chức, cá nhân có trách nhiệm nộp thuế. Như vậy, theo Tuyên bố Lima và thông lệ các nước thì việc kiểm toán thuế được thực hiện toàn diện bao gồm cơ quan quản lý thuế và người nộp thuế.

Về cơ sở thực tiễn: Thực tiễn kết quả kiểm toán đất đai, tài nguyên khoáng sản, dự án xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT), dự án xây dựng - chuyển giao (BT), kết quả kiểm toán trong lĩnh vực NSNN cho thấy: Một số năm vừa qua, KTNN đã phát hiện và kiến nghị tăng thu NSNN với số tiền thuế truy thu khá lớn. Đến thời điểm 31/12/2018, qua kết quả kiểm toán đối với 248/276 báo cáo kiểm toán phát hành, KTNN đã phát hiện, kiến nghị xử lý tài chính 89.600 tỷ đồng, gồm các khoản tăng thu NSNN 20.518 tỷ đồng, giảm chi NSNN 18.447 tỷ đồng, xử lý tài chính khác 45.134 tỷ đồng. Qua đối chiếu thuế 2.969 DN ngoài quốc doanh tại 43 địa phương, KTNN xác định nộp NSNN tăng thêm 1.684,6 tỷ đồng, số kiến nghị giảm lỗ 3.341,5 tỷ đồng.

Theo pháp luật thuế hiện hành, người nộp thuế tự kê khai, tự nộp, tự chịu trách nhiệm nên cơ quan thuế chỉ hậu kiểm được khoảng 18% trong tổng số các DN nộp thuế (có nghĩa khoảng 82% đang là khoảng trống chưa được cơ quan nào kiểm tra). Việc trốn thuế, chuyển giá đang trở nên nhức nhối, hiện làm thất thu lớn NSNN.

Qua kiểm toán việc quản lý, sử dụng đất đai, KTNN đã phát hiện nhiều sai phạm của cơ quan quản lý và chủ đầu tư, truy thu hàng nghìn tỷ đồng về cho NSNN. Sau khi đối chiếu 329 dự án, KTNN đã kiến nghị xử lý tài chính 7.778 tỷ đồng, trong đó tăng thu, giảm chi NSNN 3.856 tỷ đồng; kiến nghị các địa phương xem xét xử lý 3.911 tỷ đồng. Đây là những vấn đề liên quan trực tiếp đến quyền lợi, trách nhiệm của chủ đầu tư nhưng việc kiểm toán lại phải thực hiện thông qua các cơ quan nhà nước nên rất khó khăn trong công tác kiểm toán.

Với kết quả kiểm toán liên quan đến tài nguyên khoáng sản giai đoạn 2014-2016, KTNN đã xác định truy thu thuế tài nguyên tăng thêm 560,6 tỷ đồng và kiến nghị địa phương xử lý khai thác ngoài ranh giới mỏ làm thất thu ngân sách khoảng 1.177,9 tỷ đồng.

KTNN cũng phát hiện, việc thực hiện dự án BT theo hình thức đổi đất lấy hạ tầng còn thiếu chặt chẽ, minh bạch, chưa có cơ chế, chính sách rõ ràng tạo lỗ hổng để thất thoát ngân sách và tài sản. Qua kiểm toán 30 dự án BT từ trước đến nay, KTNN đã kiến nghị xử lý tài chính 4.515 tỷ đồng, trong đó có dự án tỷ lệ xử lý tài chính lên đến 27% tổng giá trị dự án được kiểm toán.

Kết quả kiểm toán các dự án BOT đã giảm 222 năm thời gian thu phí của 61 dự án, kiến nghị những bất cập về cơ chế, chính sách. Kiểm toán các khu đô thị, truy thu hàng chục tỷ đồng về cho NSNN.

Thời gian qua, khi tiến hành kiểm tra, đối chiếu các đơn vị, tổ chức có liên quan (bên thứ 3), KTNN phải tác nghiệp thông qua cơ quan thuế, cơ quan quản lý nhà nước (Sở Tài chính, Sở Tài nguyên môi trường). Song, do nhận thức và việc áp dụng pháp luật của một bộ phận (bao gồm cả chủ quan và khách quan) chưa thống nhất, nhiều cơ quan vẫn quan niệm, khi đơn vị không phải là đơn vị được kiểm toán thì không chịu sự kiểm toán của KTNN. Thực tế, KTNN đã gặp không ít các trường hợp có hành vi chống đối, không hợp tác, không chấp hành cung cấp tài liệu, gây khó khăn cho hoạt động của KTNN.

Từ các cơ sở trên cho thấy, việc quy định cụ thể đơn vị được kiểm toán nên được thể hiện theo phương án bổ sung đơn vị được kiểm toán vào khoản 13, Điều 55: “Người nộp thuế; tổ chức sử dụng, khai thác đất đai, tài nguyên, khoáng sản; tổ chức khác có hoạt động liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. Tổng Kiểm toán Nhà nước quy định cụ thể mục tiêu, nội dung và phương pháp kiểm toán đối với các đối tượng quy định tại khoản này.”
         

LTS: Luật KTNN năm 2015 được Quốc hội khóa XIII thông qua là bước tiến quan trọng trong việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật về KTNN theo hướng thể chế hóa quy định Điều 118 của Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam. Tuy nhiên, trước yêu cầu của công cuộc đổi mới, nhất là trong thời đại công nghệ 4.0, gắn với việc hội nhập quốc tế đòi hỏi KTNN phải nâng cao hơn nữa năng lực, hiệu lực và hiệu quả hoạt động. Trên cơ sở đó, thực hiện Nghị quyết số 613/2018/UBTVQH14 ngày 13/12/2018 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, ngày 20/02, tại Hà Nội, KTNN đã tổ chức “Hội thảo về Dự án Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật KTNN năm 2015” nhằm đánh giá lại Luật KTNN năm 2015 và lắng nghe các kiến nghị, đề xuất sửa đổi. Báo Kiểm toán trân trọng gửi đến bạn đọc nội dung lược ghi một số tham luận và ý kiến tại Hội thảo.