Các quy định về hợp đồng dự án PPP còn nhiều bất cập. Ảnh: Minh Thúy
Quy định hiện hành về hợp đồng PPP còn bất cập
Tại Việt Nam, khái niệm đầy đủ về hợp đồng PPP được giới thiệu vào năm 2010, khi Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/11/2010 về Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức PPP và không ngừng được hoàn thiện từ đó đến nay. Hiện tại, Dự thảo Luật PPP đang được Chính phủ trình, lấy ý kiến Quốc hội, trong đó có nhiều quy định cụ thể và chi tiết liên quan đến hợp đồng PPP (được đề cập tại Chương IV của Dự thảo Luật).
Theo đại diện KTNN khu vực XIII, hợp đồng PPP là một trong những phương thức huy động sự tham gia của khu vực tư nhân vào việc thực hiện các dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, cung cấp các dịch vụ công. Đặc điểm lớn nhất của hợp đồng PPP là những cam kết của nhà đầu tư trong việc phát triển công trình cơ sở hạ tầng và việc chuyển giao công trình đó cho Nhà nước sau khi hết thời hạn kinh doanh công trình. Một đặc điểm quan trọng nữa là Nhà nước vẫn giữ nguyên quyền kiểm soát, đồng thời, có thể đặt ra những chuẩn mực, yêu cầu ràng buộc về cam kết chất lượng và dịch vụ đối với nhà cung cấp tư nhân.
Qua hơn 20 năm triển khai áp dụng, đến nay, Việt Nam đã có 336 dự án đầu tư thực hiện theo hình thức PPP, trong đó, 140 dự án thực hiện theo hợp đồng BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao), 188 dự án theo hình thức hợp đồng BT (xây dựng - chuyển giao) và 8 dự án là các hình thức hợp đồng khác. Thông qua việc thực hiện đầu tư theo hình thức PPP, Việt Nam đã huy động được một nguồn lực rất lớn, khoảng 1,6 triệu tỷ đồng (khoảng 69 tỷ USD) để thực hiện các dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng.
Tuy nhiên, đúc rút thực tiễn triển khai, TS. Vũ Đình Ánh - chuyên gia kinh tế - cho rằng, nguyên tắc áp dụng hợp đồng có sự lẫn lộn giữa quy định nguyên tắc chung của hợp đồng PPP với nguyên tắc hợp đồng BOT dự án giao thông đường bộ. Vấn đề then chốt cần giải quyết là việc thu phí có hợp lý hay không, chứ không phụ thuộc vào cơ sở hạ tầng đó là xây mới hay cải tạo, nâng cấp; đồng thời, mức phí, thời gian thu có hợp lý, có công khai, minh bạch dựa trên giá trị đầu tư thực tế chính xác hay không. Một giải pháp quan trọng hàng đầu là thiết lập cơ chế kiểm soát thông qua tách rời lợi ích của nhà đầu tư, nhà khai thác và Nhà nước trong tất cả các dự án PPP để đảm bảo tính công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình và giảm thiểu thất thoát, tham nhũng trong quá trình thực hiện PPP.
TS. Vũ Đình Ánh cũng nhấn mạnh, các loại hợp đồng PPP rất đa dạng tuỳ theo từng dự án cụ thể và yêu cầu của các bên tham gia đồng thời có thể phát sinh các dạng hợp đồng mới trong tương lai, nên việc chỉ quy định dạng hợp đồng BOT và BTL (xây dựng - chuyển giao - thuê dịch vụ) trong Luật PPP là không thực tế, cần để ngỏ các dạng hợp đồng. Riêng đối với trường hợp hợp đồng BT nên thực hiện theo nguyên tắc tách rời chung cho PPP, bởi chính cơ chế hiện hành của BT là cội nguồn thất thoát “kép” khi nhà đầu tư và nhà quản lý nhà nước liên kết với nhau để trục lợi, xâm phạm nghiêm trọng lợi ích của Nhà nước và nhân dân.
Đồng quan điểm, PGS,TS. Lê Anh Dũng - Phó Hiệu trưởng, Trường Đại học Kiến trúc Hà Nội - cho rằng, chính sách về hợp đồng dự án cần bổ sung quy định nội dung và mẫu hợp đồng dự án riêng cho từng lĩnh vực cơ sở hạ tầng của mỗi chuyên ngành. Bởi nội dung của một hợp đồng PPP thông thường đã có yêu cầu rất chặt chẽ và phức tạp, đối với hợp đồng PPP trong cơ sở hạ tầng còn phức tạp hơn do liên quan đến tính đặc thù của hạ tầng có tính rủi ro cao và tác động trực tiếp đến đời sống dân sinh.
Kiểm toán hợp đồng PPP để kiểm soát chặt chẽ, thấu đáo
Ông Trương Văn Tạo - Phó Kiểm toán trưởng KTNN chuyên ngành IV - cho biết, để quản lý chặt chẽ, hiệu quả và minh bạch hoạt động đầu tư BOT, thời gian qua, KTNN đã phối hợp với các Bộ, ngành liên quan, tham gia vào công tác kiểm tra, đánh giá quá trình đầu tư các dự án BOT. Qua kiểm toán các dự án BOT, KTNN đã chỉ ra nhiều hạn chế, bất cập trong ký kết, thực hiện hợp đồng dự án. Kết quả kiểm toán tạo cơ sở để cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt quyết toán dự án; chấn chỉnh các sai sót, xử lý trách nhiệm của các bên liên quan trong quá trình thực hiện dự án; sửa đổi, bổ sung những bất cập về cơ chế, chính sách trong quản lý hoạt động đầu tư PPP cho phù hợp.
Từ kết quả kiểm toán các dự án PPP thời gian qua, ông Lê Đức Luận - Kiểm toán trưởng KTNN khu vực VII - đánh giá, hầu hết các dự án PPP bị điều chỉnh bởi nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, dẫn đến khó khăn trong quá trình thực hiện cũng như quản lý của cơ quan chức năng. Cụ thể, hợp đồng dự án PPP là loại hợp đồng được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, DN để thực hiện dự án đầu tư xây dựng. Đối với mỗi hình thức dự án sẽ có một hình thức hợp đồng và phải phù hợp với hình thức đầu tư, cũng như đảm bảo được lợi ích của các bên tham gia. Do vậy, KTNN cần đánh giá ưu, nhược điểm của từng loại hình thức hợp đồng cho phù hợp với tình hình thực hiện dự án.
Nhiều chuyên gia cũng nêu rõ, nội dung và phạm vi KTNN cần được mở rộng nhiều hơn, toàn diện các nội dung, không chỉ giới hạn trong giai đoạn thực hiện hợp đồng PPP - “hậu kiểm” mà có thể trong giai đoạn trước khi ký kết hợp đồng (đánh giá phương án đề xuất của nhà đầu tư là khả thi, hiệu quả) - “tiền kiểm”. Việc kiểm toán có thể thực hiện trước khi dự án được triển khai để bảo đảm rằng dự án khả thi; hoặc kiểm toán trong quá trình thực hiện hợp đồng PPP để đảm bảo nhà đầu tư, DN dự án thực hiện đầy đủ các cam kết trong hợp đồng với phía Nhà nước.
Theo ông Lưu Trường Kháng - Phó Kiểm toán trưởng KTNN chuyên ngành VI, việc KTNN kiểm toán các dự án PPP hoàn toàn phù hợp với chức năng được quy định của KTNN là “đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công”. Bởi việc kiểm toán dự án PPP được xác định là kiểm toán hợp đồng PPP mà đơn vị kiểm toán ở đây là cơ quan quản lý nhà nước - bên giao hợp đồng và nhà đầu tư - bên nhận hợp đồng.
“Việc kiểm toán, thanh tra dự án PPP là cần thiết nhằm đảm bảo và bảo vệ lợi ích chính đáng của Nhà nước và người dân, vì dự án PPP được thực hiện thông qua việc ký kết hợp đồng PPP giữa cơ quan nhà nước với khu vực tư về việc nhượng quyền để thực hiện dự án PPP” - ông Hoàng Phú Thọ, Kiểm toán trưởng KTNN chuyên ngành IV nhấn mạnh. Bởi việc ký hợp đồng này nếu không được kiểm soát chặt chẽ một cách toàn diện, thấu đáo, đặc biệt là phương án tài chính, hiệu quả đầu tư, những rủi ro hiện hữu thì có nguy cơ cao bị nhà đầu tư thao túng, đẩy bất lợi về phía Nhà nước và người dân.
H.THOAN
