Khẳng định vai trò của KTNN trong kiểm toán đất đai
Hiến pháp năm 2013 đã quy định địa vị pháp lý của KTNN tại khoản 1 Điều 118: “KTNN là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công”.
Việc quy định địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp đã nâng tầm KTNN từ cơ quan luật định thành cơ quan hiến định, nguyên tắc hoạt động kiểm toán độc lập và chỉ tuân theo pháp luật trở thành nguyên tắc hiến định, nâng cao vị trí, vai trò, trách nhiệm của KTNN trong kiểm toán việc quản lý tài chính công, tài sản công và phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí.
Từ quy định “KTNN… thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công” của Hiến pháp đã mở rộng phạm vi đối tượng kiểm toán của KTNN là việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; trong đó có kiểm toán việc quản lý, sử dụng đất đai - tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước.
Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã dành một điều riêng (Điều 220) quy định về kiểm toán đất đai. Cụ thể:
“Điều 220. Kiểm toán về đất đai
1. Đối tượng và phạm vi kiểm toán
a) Kiểm toán đối với cơ quan, tổ chức được giao quản lý, sử dụng quỹ đất là tài sản công;
b) Thực hiện việc kiểm toán đột xuất khi có yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền.
2. Nội dung kiểm toán
a) Chấp hành các quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và pháp luật khác có liên quan;
b) Việc chấp hành các nghĩa vụ tài chính về đất đai;
c) Về số lượng, chất lượng và hiệu quả sử dụng đất.
3. Trách nhiệm thực hiện kiểm toán
a) Kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán các nội dung quy định tại khoản 2 Điều này.
b) Bộ Tài nguyên và Môi trường và bộ, ngành có liên quan phối hợp với Kiểm toán nhà nước trong quá trình thực hiện”.
Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) chưa phù hợp với quy định của Hiến pháp, làm thu hẹp phạm vi đối tượng kiểm toán
Qua nghiên cứu quy định này, tham luận của Vụ Pháp chế (KTNN) gửi tới Hội thảo nêu rõ, quy định về đối tượng kiểm toán tại điểm a khoản 1 Điều 220 của Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) là chưa phù hợp với quy định của Hiến pháp, Luật KTNN và các luật có liên quan.
Cụ thể, theo quy định của Hiến pháp, Luật KTNN và các luật có liên quan thì đất đai là tài sản công thuộc đối tượng kiểm toán của KTNN. Thuật ngữ “quỹ đất” mặc dù xuất hiện với tần suất khá lớn (89 lần) trong các điều khoản của Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), song Dự thảo Luật chưa làm rõ nội hàm của quỹ đất, quỹ đất là tài sản công.
Theo quy định tại khoản 3 Điều 111 (Phát triển quỹ đất), đất đưa vào để tạo quỹ đất chỉ bao gồm: đất do Nhà nước quản lý nhưng chưa đưa vào sử dụng; đất được tạo lập từ việc thực hiện dự án lấn biển đầu tư bằng nguồn vốn của Nhà nước; đất thu hồi theo quy định; đất có nguồn gốc cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước được Nhà nước cho thuê trả tiền thuê đất hàng năm mà chuyển mục đích sử dụng đất khác với phương án sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
“Việc quy định đối tượng kiểm toán tại điểm a khoản 1 Điều 220 của Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) nêu trên là trái với quy định của Hiến pháp, Luật KTNN và các luật có liên quan, dẫn đến hệ quả là thu hẹp phạm vi đối tượng kiểm toán của KTNN theo Hiến pháp và pháp luật” - Vụ Pháp chế nhấn mạnh.
Bàn rõ thêm về nội dung này, Kiểm toán trưởng KTNN khu vực XIII Trần Minh Khương - phân tích: Khoản 1 Điều 220 Dự thảo Luật quy định về đối tượng và phạm vi kiểm toán: “a) Kiểm toán đối với cơ quan, tổ chức được giao quản lý, sử dụng quỹ đất là tài sản công; b) Thực hiện việc kiểm toán đột xuất khi có yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền” và tại điểm a khoản 3 có quy định: “a) Kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán các nội dung quy định tại khoản 2 Điều này”.
Với quy định như trên, hàng năm, KTNN chỉ có thể kiểm toán các nội dung nêu tại khoản 2 đối với các “cơ quan, tổ chức được giao quản lý, sử dụng quỹ đất là tài sản công”, và chỉ thực hiện kiểm toán theo khoản 2 đối với các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai, tổ chức và cá nhân quản lý, sử dụng đất khi “có yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền”.
Theo ông Khương, quy định trên là trái với quy định tại Điều 1 của Dự thảo Luật: “Luật này quy định về chế độ sở hữu đất đai, quyền hạn và trách nhiệm của Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý về đất đai”. Theo đó, đất đai thuộc sở hữu toàn dân và Nhà nước đại diện chủ sở hữu thực hiện quyền quản lý về đất đai (là tài sản công theo đúng định nghĩa tài sản công tại khoản 1 Điều 3 Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017).
Quy định trên cũng trái với quy định về trách nhiệm kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước (NSNN) tại Điều 71 Luật NSNN và trái với chức năng, nhiệm vụ của KTNN quy định tại Điều 4 Luật KTNN: “Đối tượng kiểm toán của Kiểm toán nhà nước là việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công và các hoạt động có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của đơn vị được kiểm toán”.
Theo đó, KTNN có quyền kiểm toán các hoạt động liên quan đến việc quản lý các nguồn thu của NSNN từ đất đai, bao gồm: hoạt động định giá đất (công tác xây dựng bảng giá đất, ban hành giá đất cụ thể để thực hiện nghĩa vụ tài chính về đất đai); công tác cung cấp thông tin địa chính, ký hợp đồng thuê đất; việc xác định tiền thuê đất, tiền sử dụng đất phải nộp; việc đấu giá quyền sử dụng đất, quyền thuê đất; việc khấu trừ tiền bồi thường giải phóng mặt bằng vào tiền thuê đất, tiền sử dụng đất phải nộp NSNN…
Đổi tên Điều 220 của Dự thảo Luật thành: “Kiểm toán nhà nước về đất đai”
Cũng theo Vụ Pháp chế, điểm b khoản 3 Điều 220 của Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định: “Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ, ngành có liên quan phối hợp với Kiểm toán nhà nước trong quá trình thực hiện”. Tuy nhiên, ngoài “Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ, ngành có liên quan”, theo quy định của Luật KTNN năm 2015 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2019) còn có các đơn vị được kiểm toán khác và “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán”.
Ngoài ra, Vụ pháp chế cũng đề nghị xem xét, đổi tên Điều 220 của Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) thành: “Kiểm toán nhà nước về đất đai” cho phù hợp với nội dung quy định của Điều này. Đồng thời, bổ sung từ “kiểm toán” vào tên của Chương XV (Giám sát, kiểm toán; thanh tra, kiểm tra; giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai” và tên Mục 1 (Giám sát, kiểm toán, theo dõi và đánh giá việc quản lý, sử dụng đất đai) cho phù hợp hơn.
Từ phân tích trên, Vụ Pháp chế đề nghị Ban soạn thảo biên tập lại Điều 220 của Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định KTNN về đất đai cho tương thích với một số luật chuyên ngành. Cụ thể:
“Điều 220. Kiểm toán nhà nước về đất đai
Kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng đất đai theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước”.
Bên cạnh đó, theo Phó Kiểm toán trưởng KTNN khu vực XI Mai Văn Quang, Dự thảo Luật quy định KTNN thực hiện việc kiểm toán đột xuất khi có yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền. Quy định này có thể dẫn đến việc khó xác định “cơ quan có thẩm quyền” trong quá trình thực hiện.
Vì vậy, ông Quang đề nghị cần quy định cụ thể trong Dự thảo Luật là KTNN thực hiện kiểm toán đột xuất theo quy định của Luật KTNN. Bởi Điều 10 Luật KTNN đã quy định rất rõ ba cơ quan được phép yêu cầu KTNN thực hiện nhiệm vụ kiểm toán (Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ) và hai người có thẩm quyền yêu cầu (Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ)./.
