Hoàn thiện Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đảm bảo đầy đủ, minh bạch, rõ ràng

Báo Kiểm toán tiếp tục tập trung tuyên truyền, phản ánh sâu đậm những quan điểm, ý kiến của đại diện cơ quan tham mưu, các nhà quản lý, các chuyên gia, nhà nghiên cứu, cộng đồng doanh nghiệp… xoay quanh những vấn đề cần lưu ý khi hoàn thiện Dự thảo Luật để đảm bảo sự đầy đủ, minh bạch, rõ ràng khi áp dụng vào thực tiễn sau này.

BÀI 1: Thực tiễn đã phản ánh rõ những bất cập của Luật Đất đai

(Phỏng vấn ông Nguyễn Duy Hưng - Phó Trưởng ban Kinh tế Trung ương)

Trải qua nhiều lần bàn thảo, lấy ý kiến rộng rãi các cơ quan, tổ chức và toàn thể nhân dân, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã tiếp tục làm "nóng" Nghị trường và dư luận xã hội. Là cơ quan Thường trực, tham mưu Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung ương ban hành Nghị quyết số 18-NQ/TW, Ban Kinh tế Trung ương đã phân tích rõ những bất cập cần lưu ý khi sửa đổi Luật Đất đai trong bối cảnh hiện nay.

Thưa ông, ông đánh giá như thế nào về kết quả của quá trình 10 năm thực thi Luật Đất đai năm 2013?

Sau 10 năm thực hiện, Luật Đất đai năm 2013 đã góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội đất nước, các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo đúng trình tự, thủ tục.

Việc phân cấp cho các địa phương ban hành một số nội dung như: Hạn mức giao đất ở, hạn mức công nhận đất ở, chính sách hỗ trợ cụ thể khi Nhà nước thu hồi đất… đã làm cho chính sách đất đai phù hợp hơn với thực tiễn, góp phần đưa công tác quản lý đất đai vào nền nếp, từng bước hạn chế các khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai.

Công tác rà soát, tổng hợp những bất cập, vướng mắc trong quá trình tổ chức thi hành Luật Đất đai để kịp ban hành các quy định sửa đổi, bổ sung để giải quyết đã được quan tâm tổ chức thực hiện thường xuyên.

Hành lang pháp lý dần hướng tới tính đồng bộ, chặt chẽ và khả thi cho việc khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả đất đai, khai thác nguồn lực đất đai cho việc phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là việc phát triển các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, nhà ở đô thị; tạo ra những động lực mạnh mẽ cho phát triển đô thị, tăng đáng kể nguồn thu cho ngân sách, đóng góp tích cực cho việc phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh.

Cơ chế, chính sách đất đai dần được hoàn thiện theo hướng tiếp cận cơ chế thị trường, đưa đất đai trở thành nguồn nội lực, nguồn vốn quan trọng để phát triển đất nước. Thị trường bất động sản, trong đó có thị trường quyền sử dụng đất đã tạo lập được cơ chế hoạt động, phát triển tương đối đồng bộ.

Việc phân cấp quản lý và phân định rõ trách nhiệm của các cấp, các ngành trong quản lý, sử dụng đất xây dựng công trình giao thông, thủy lợi, điện tạo động lực cho sự phát triển hạ tầng kỹ thuật, xã hội, tạo cơ sở pháp lý để quản lý, khai thác sử dụng hiệu quả các công trình hiện có, hạn chế việc chiếm dụng đất hành lang các công trình; rút ngắn thời gian thi công các công trình.

Chính sách về đất nông nghiệp tiếp tục được đổi mới, mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất đã tạo điều kiện cho người dân yên tâm đầu tư phát triển sản xuất nông nghiệp, góp phần giải phóng sức lao động, đưa nền nông nghiệp phát triển toàn diện, nhất là sản xuất lương thực, cây công nghiệp, nuôi trồng thủy sản, đưa Việt Nam trở thành nước xuất khẩu hàng đầu thế giới về gạo, thủy sản và một số nông sản khác, đóng góp quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội bền vững, bảo đảm an ninh lương thực quốc gia.

Chính sách đất đai thúc đẩy mạnh mẽ tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Quỹ đất dành cho xây dựng các khu kinh tế, khu công nghệ cao, khu công nghiệp, cụm công nghiệp, xây dựng các cơ sở sản xuất kinh doanh, dịch vụ du lịch đã được ưu tiên bố trí, đáp ứng yêu cầu chuyển dịch cơ cấu kinh tế.

Các đô thị trên cả nước phát triển mạnh mẽ, thị trường bất động sản dần vận động theo cơ chế thị trường, việc phát triển nhà ở đã được xây dựng theo các chương trình phát triển nhà ở, theo dự án được Nhà nước phê duyệt và triển khai thực hiện đã tạo điều kiện giải quyết tốt hơn nhu cầu nhà ở cho các tầng lớp nhân dân, đặc biệt là các đối tượng chính sách xã hội.

Chính sách pháp luật đất đai đã quan tâm hơn đến đồng bào dân tộc thiểu số, tạo điều kiện thuận lợi cho sản xuất nông, lâm nghiệp phù hợp với quy định pháp luật và điều kiện của từng vùng; bước đầu đã giúp đồng bào giữ được đất, có cuộc sống ổn định và làm giàu trên đất được giao, thông qua các chính sách, như: Giao đất sản xuất nông nghiệp cho đồng bào dân tộc thiểu số, phát triển mô hình góp vốn bằng đất để trồng cao su tại vùng miền núi phía Bắc.

Quỹ đất phục vụ quốc phòng, an ninh được bố trí đủ, đáp ứng yêu cầu củng cố quốc phòng, an ninh đất nước. Việc quản lý, sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh đã dần đi vào nền nếp; các vị trí đất quốc phòng, an ninh cơ bản gắn với các công trình quốc phòng, an ninh theo quy hoạch chi tiết được cấp có thẩm quyền phê duyệt.

Cơ chế phối hợp giữa Bộ Quốc phòng, Bộ Công an và địa phương ngày càng tốt hơn, góp phần quản lý, sử dụng đất quốc phòng, an ninh. Việc sử dụng đất quốc phòng, an ninh kết hợp với hoạt động lao động sản xuất và xây dựng kinh tế đã đạt được một số kết quả quan trọng, góp phần phục vụ tốt công tác bảo đảm quốc phòng, an ninh.

Việc thực hiện quản lý, sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả đã góp phần bảo vệ môi trường, phát triển bền vững, ứng phó với biến đổi khí hậu.

Việc khoanh nuôi, tái sinh rừng, trồng rừng phát triển kinh tế đã giúp ngăn chặn tình trạng suy thoái rừng, khôi phục, bảo vệ rừng phòng hộ đầu nguồn, ven biển; tăng tỷ lệ che phủ, bảo tồn đa dạng sinh học, duy trì hệ sinh thái.

Do đó, tăng cường khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu và các thảm họa khác, dần dần cải tạo chất lượng đất đai, bảo vệ môi trường và phát triển bền vững.

Thưa ông, bên cạnh những thành tựu kể trên, trong thực tiễn thi hành Luật Đất đai cũng đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập. Vậy xin ông chỉ ra những lưu ý quan trọng khi sửa đổi Luật Đất đai lần này?

Đúng vậy, bên cạnh những thành tựu kể trên, chính sách pháp luật về đất đai cũng bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập. Cụ thể:

Trong quy hoạch sử dụng đất: Hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa bảo đảm tính tổng thể, hệ thống và đồng bộ. Chất lượng quy hoạch chưa cao, chưa có tầm nhìn dài hạn, chưa bảo đảm hài hòa giữa phát triển kinh tế, giải quyết các vấn đề xã hội và bảo vệ môi trường; chưa theo hướng tiếp cận quy hoạch không gian, dựa vào hệ sinh thái. Thiếu sự gắn kết với quy hoạch ngành, lĩnh vực. Việc chấp hành kỷ luật, kỷ cương trong thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của một số địa phương chưa nghiêm, dẫn đến tình trạng sử dụng đất không theo quy hoạch còn phổ biến, gây lãng phí lớn; công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm về quy hoạch, kế hoạch chưa đáp ứng được yêu cầu.

Trong giao đất, cho thuê đất: Công tác giao đất, cho thuê đất thực hiện ở một số nơi còn nhiều bất cập, sai phạm. Việc giao đất có thu tiền và cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất còn hạn chế; còn lúng túng trong việc tổ chức đấu thầu dự án có sử dụng đất, giao, cho thuê đất có nguồn gốc từ cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước; nông, lâm trường quốc doanh; sắp xếp cơ sở nhà đất của cơ quan nhà nước; thực hiện hình thức xây dựng - chuyển giao (BT). Báo cáo kiểm toán cho thấy, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất thực hiện các dự án đầu tư tại các tập đoàn, tổng công ty, doanh nghiệp nhà nước cho thấy hầu hết các đơn vị đều không triển khai thực hiện dự án gắn với quyền sử dụng đất, mà góp vốn với đối tác bên ngoài, sau đó thoái vốn, hoặc cam kết thoái vốn, chuyển giao quyền sử dụng đất cho đối tác không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất.

Trong thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư: Việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở một số địa phương còn chậm, làm ảnh hưởng đến quyền lợi, đời sống và sinh kế của người có đất bị thu hồi; gây thất thoát ngân sách nhà nước; gia tăng khiếu nại, khiếu kiện, ảnh hưởng đến ổn định xã hội và phát triển kinh tế. Ở hầu hết các địa phương, cơ chế thu hồi, tạo quỹ đất sạch để đấu giá, tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước chưa được tổ chức thực hiện tốt; việc thu hồi đất do chấm dứt dự án còn hạn chế; còn có tình trạng thực hiện không đúng quy định về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội.

Trong phát triển thị trường bất động sản: Thị trường bất động sản phát triển chưa thực sự ổn định, thiếu minh bạch, chưa bền vững, chưa có sự liên thông với thị trường các nhân tố sản xuất khác, chưa thực sự trở thành kênh phân bổ nguồn lực đất đai hợp lý và hiệu quả. Nhiều dự án không triển khai được do chồng chéo, vướng mắc giữa các quy định pháp luật có liên quan nên nguồn cung cho thị trường còn hạn chế; còn có tình trạng đầu cơ đất đai, đẩy giá đất lên cao tạo ra “sốt giá” ảnh hưởng đến việc tiếp cận nguồn cung bất động sản giá rẻ của người dân, nhất là người có thu nhập trung bình, thu nhập thấp ở đô thị, công nhân, lao động trẻ và người nhập cư. Thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp kém phát triển, cơ chế tín dụng chưa triển khai thông suốt, cơ hội tiếp cận gói vay ưu đãi của hộ gia đình, cá nhân có thu nhập thấp rất khó khăn; thủ tục hành chính phức tạp; thông tin quy hoạch, nguồn gốc đất đai, giá, vị trí, diện tích thửa đất còn chưa đầy đủ, nhiều khi còn thiếu chính xác và không được công khai, minh bạch.

Đối với chính sách tài chính về đất đai: Nguồn thu ngân sách từ đất đai chưa bền vững, chưa hạn chế được lãng phí và vi phạm pháp luật về đất đai. Tiền thu ngân sách chưa bền vững và có xu hướng giảm mạnh trong tương lai do nguồn thu chủ yếu là thu tiền sử dụng đất và tiền thuê đất, nhất là thuê đất trả tiền một lần trong cả thời gian thuê trong khi giá thuê thấp. Hình thức cho thuê đất một lần cho cả thời gian thuê còn có những bất cập như: Không bảo đảm nguồn thu ngân sách bền vững, khó khăn trong xử lý đất đai, tài sản gắn liền với đất khi dự án bị chấm dứt hoạt động đầu tư.

Hạn chế trong xác định giá đất: Giá đất do Nhà nước quy định chưa phù hợp với cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Chênh lệch giá đất giáp ranh giữa các địa phương chưa được xử lý triệt để.

Mặc dù đã có nhiều biện pháp khắc phục tồn tại, bất cập của khung giá đất, bảng giá đất nhưng việc Nhà nước thừa nhận tồn tại hai loại giá khác nhau cho thấy, việc điều hành giá với cả hai loại công cụ hành chính (khung giá, bảng giá) và thị trường (giá cụ thể của từng lô đất) đã tạo ra sự mất công bằng và bị động. Nhà nước, với vai trò đại diện chủ sở hữu về đất đai lại chưa có được giải pháp hữu hiệu để kiểm soát và điều tiết, quản lý thị trường.

Phương pháp định giá đất còn nhiều bất cập, chưa phù hợp với thực tế và thông lệ quốc tế, gây vướng mắc trong quá trình thực hiện. Bốn phương pháp định giá đất (so sánh trực tiếp; chiết trừ; thu nhập; thặng dư) để xác định "giá đất cụ thể" theo Nghị định số 44/2014/NĐ-CP đã cho kết quả chênh lệch khác biệt, nhất là giữa phương pháp thu nhập và phương pháp thặng dư, chưa đảm bảo độ tin cậy, mà nguyên nhân là do thiếu thông tin giá đất, chưa có đầy đủ cơ sở dữ liệu đất đai và chưa phát huy vai trò của đơn vị thẩm định giá đất, thẩm định viên giá đất.

Cùng một địa phương, khi áp dụng các phương pháp khác nhau thì có chênh lệch lớn về giá trị khu đất, chứa đựng nhiều rủi ro tham nhũng; hạn chế sự phát triển của thị trường bất động sản, trong đó có quyền sử dụng đất; gây bức xúc dẫn đến khiếu kiện khi Nhà nước thu hồi đất, ảnh hưởng đến tiến độ bồi thường, giải phóng mặt bằng; làm thất thoát ngân sách nhà nước.

Trong cải cách hành chính: Chưa có sự quản lý thống nhất từ Trung ương đến địa phương trong quản lý hành chính về đất đai. Nhiều cơ quan quản lý nhà nước cùng thực hiện một chức năng như trong định giá đất hay quản lý đất đai với tư cách là tài sản công. Cả Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Tài chính đều quản lý tài chính nhà nước về đất đai. Bộ Tài chính chịu trách nhiệm về thu giá trị đất đai bao gồm cả thuế và định giá đất theo nhu cầu thị trường, Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm về định giá đất trong khu vực nhà nước và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

Hạn chế trong thanh tra, giải quyết các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai: Tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và vi phạm pháp luật về đất đai còn diễn biến phức tạp, chậm được xử lý, giải quyết, gây bức xúc xã hội. Công tác thanh tra, kiểm tra chưa đáp ứng được yêu cầu; số lượng cuộc thanh tra, kiểm tra về đất đai hằng năm ở các cấp còn ít. Việc phát hiện, xử lý vi phạm pháp luật về đất đai còn hạn chế, chưa tương xứng với số lượng các vi phạm pháp luật về đất đai trên thực tế. Còn có sự chồng chéo trong hoạt động giữa các cơ quan thanh tra; giữa cơ quan thanh tra với cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành về đất đai, đặc biệt giữa các cơ quan thanh tra về tài nguyên và môi trường với Kiểm toán nhà nước, Thanh tra Chính phủ.

Hạn chế trong nâng cao năng lực quản lý đất đai: Chưa đạt được mục tiêu: “Phấn đấu đến năm 2020 cơ bản hoàn thành việc xây dựng hệ thống thông tin đất đai”. Việc chậm bố trí nguồn lực để xây dựng hệ thống thông tin đất đai dẫn đến chậm cải cách thủ tục hành chính. Năng lực quản lý nhà nước về đất đai chưa đáp ứng được yêu cầu. Hệ thống tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về đất đai chưa đồng bộ, thiếu thống nhất. Hệ thống cơ sở dữ liệu và thông tin đất đai quốc gia chậm được xây dựng, chưa có sự liên thông về cơ sở dữ liệu hành chính và tài chính đất đai. Cải cách hành chính về đất đai còn chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn.

Công tác quản lý chất lượng đất còn nhiều bất cập. Công tác điều tra, đánh giá đất đai của địa phương thực hiện chậm. Việc quản lý diện tích đất thoái hóa, ô nhiễm chưa được phân cấp, phân quyền rõ ràng; quy mô, loại hình, nguy cơ thoái hóa, ô nhiễm đất chưa được xác định chính xác, kịp thời nên chưa có biện pháp hữu hiệu để cảnh báo, bảo vệ, cải tạo và ngăn chặn quá trình thoái hóa, ô nhiễm đất. Số liệu công bố của cấp tỉnh còn chưa đầy đủ, thiếu tính chính xác; chưa vận hành được Hệ thống quan trắc giám sát tài nguyên đất quốc gia.

Trong sử dụng đất: Đất đai chưa được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả và bền vững; chưa được khai thác và phát huy đầy đủ để trở thành nguồn nội lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Việc sử dụng đất ở nhiều nơi còn lãng phí, hiệu quả thấp; tình trạng tham nhũng, trục lợi và thất thoát nguồn thu ngân sách liên quan đến đất đai vẫn còn diễn ra.

Một số đơn vị sự nghiệp công sử dụng quỹ đất kém hiệu quả nhưng chậm được xử lý. Việc quản lý quỹ đất của doanh nghiệp trước và sau cổ phần hóa, xác định giá trị quyền sử dụng đất để đưa vào giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa còn bất cập, có trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất tại một số vị trí đắc địa không phù hợp với phương án cổ phần hóa đã được phê duyệt. Việc bán tài sản trên đất, đặc biệt là chuyển quyền sử dụng đất đã và đang gây thất thoát tài sản nhà nước.

Việc bố trí đất đai cho các khu kinh tế, khu công nghiệp, cụm công nghiệp, thậm chí khu công nghệ cao, nhiều nơi còn chưa hợp lý; tỷ lệ lấp đầy các khu công nghiệp thấp. Quá trình tập trung, tích tụ đất nông nghiệp diễn ra chậm; ruộng đất manh mún, lợi nhuận sản xuất nông nghiệp thấp, nhiều rủi ro dẫn đến ruộng đất bị bỏ hoang hoá, không đầu tư cho việc cải tạo chất lượng đất, có nơi ngừng canh tác…

Xin trân trọng cảm ơn ông!./.

Để tiếp tục làm rõ hơn những vấn đề mới nảy sinh trong thực tiễn dẫn đến yêu cầu cấp thiết phải sửa đổi Luật Đất đai và Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã thể chế hóa được toàn diện chủ trương của Đảng trong Nghị quyết số 18-NQ/TW hay chưa, xin mời quý độc giả đón đọc Báo Kiểm toán số 30, phát hành ngày 27/7/2023.