Phát hiện hàng loạt sai sót và hạn chế trong quá trình thực hiện TCC và xác định giá trị DN trước khi CPH
Qua kiểm toán công tác tái cơ cấu DNNN, trọng tâm là các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011- 2015, KTNN đã chỉ ra những hạn chế, bất cập như sau:
- Đến 31/12/2015, công tác CPH chỉ đạt 96,3% kế hoạch CPH DNNN của giai đoạn 2011-2015. Trong đó, những DN chưa được CPH theo kế hoạch tuy chỉ chiếm tỷ lệ nhỏ nhưng đều là những DN có khó khăn, vướng mắc, thua lỗ, kém hiệu quả, không có lợi thế về đất... nên rất khó thực hiện. Nhiều trường hợp không thể CPH nếu không có biện pháp tháo gỡ; nhiều DN không bán được hết cổ phần theo phương án được phê duyệt, hoặc tỷ lệ bán ra ngoài được rất nhỏ. Các tập đoàn, tổng công ty mới chỉ thoái được khoảng 40% số vốn phải thoái ra khỏi lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm, bất động sản, chứng khoán, quỹ đầu tư. Nhiều trường hợp thực hiện TCC, thoái vốn chưa theo nguyên tắc thị trường mà dưới các hình thức cấn trừ công nợ hoặc chuyển nợ thành vốn góp, bàn giao nguyên trạng...
- Nhiều DN thoái vốn không triệt để, lĩnh vực Nhà nước không cần nắm giữ nhưng tỷ lệ thoái vốn thấp, tỷ lệ vốn nhà nước nắm giữ vẫn ở mức cao, chưa đa dạng hóa sở hữu. Việc quản lý vốn tại các DN có phần vốn nhà nước không chi phối gặp khó khăn, đặc biệt là tại các DN kinh doanh thua lỗ, thuộc diện giám sát tài chính hoặc có cổ đông lớn thiếu hợp tác. Một số DN cổ phần có hiệu quả kinh doanh cao nhưng hàng năm chia cổ tức ở mức rất thấp dẫn đến việc Quỹ Đầu tư phát triển có số dư lớn mà không được sử dụng, làm ảnh hưởng đến việc thực hiện nghĩa vụ với NSNN đối với phần vốn nhà nước tại DN.
- Giai đoạn 2011-2015, công tác chuyển giao quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước tại DN của các bộ, ngành, UBND các tỉnh về Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước (SCIC) chưa tốt và chậm; việc thực hiện mục tiêu quản lý, đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước tại DN gắn với quá trình tích tụ, tập trung vốn nhà nước vào các ngành, lĩnh vực quan trọng chưa đạt hiệu quả như mong muốn.
Từ phát hiện trên, KTNN đã kiến nghị Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo xây dựng mô hình thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước tách bạch với chức năng quản lý nhà nước; kiến nghị cơ chế chuyển giao quyền đại diện vốn về SCIC và đánh giá cơ chế thí điểm thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước; kiến nghị các Bộ sửa đổi bổ sung cơ chế, chính sách và giải pháp quản lý; kiến nghị các DN chấn chỉnh, khắc phục những tồn tại, khó khăn trong tổ chức thực hiện CPH, thoái vốn theo kế hoạch được phê duyệt.
Đối với vấn đề kiểm toán kết quả tư vấnđịnh giá và xử lý các vấn đề tài chính trước khi chính thức công bố giá trị DN CPH:
Từ năm 2012 -2016, KTNN đã thực hiện kiểm toán kết quả tư vấnđịnh giá và xử lý các vấn đề tài chính trước khi chính thức công bố GTDN CPH của 17 DNNN. Kết quả đã xác định tăng giá trị vốn nhà nước 22.230,8 tỷ đồng (22.356,7 tỷ đồng - 125,9 tỷ đồng); kiến nghị tăng thu cho NSNN hàng ngàn tỷ đồng. Các cuộc kiểm toán đã phát hiện nhiều sai sót trong tổ chức định giá và xử lý tài chính, như:
Kiểm kê thiếu tài sản, phân loại tài sản không đúng quy định; một số đơn vị đã không xử lý các khoản tài chính đủ điều kiện ghi tăng vốn nhà nước; báo cáo tài chính tại thời điểm xác định GTDN chưa được điều chỉnh theo kết quả kiểm tra, thanh tra của cơ quan có thẩm quyền; định giá tài sản nhà cửa vật kiến trúc không tuân thủ ưu tiên áp dụng đơn giá xây dựng cơ bản, suất đầu tư, xác định thiếu chi phí trong suất vốn đầu tư, áp dụng hệ số trượt giá chưa đúng; xác định giá trị tài sản theo chất lượng còn lại của nhà cửa, vật kiến trúc chưa phù hợp, chưa thống nhất; áp dụng niên hạn sử dụng tài sản chưa đúng; xác định tỷ lệ chất lượng còn lại các kết cấu chính của tài sản không phù hợp; xác định giá trị hàng tồn kho theo giá sổ sách kế toán mà không xác định theo giá thị trường; xác định giá trị vật tư, phụ tùng, hàng hoá nhập khẩu nhưng không tính đến biến động của tỷ giá ngoại tệ; xác định lại các khoản đầu tư tài chính không đúng quy định về thời điểm xác định giá đóng cửa của cổ phiếu giao dịch trên thị trường chứng khoán; kê khai thiếu hoặc không chính xác giá trị lợi thế kinh doanh; áp dụng hiệu lực của văn bản pháp luật không đúng khi xác định giá trị vốn đầu tư dài hạn tại DN khác;... và còn nhiều vấn đề sai sót khác. Trong đó, đặc biệt là việc chuyển nhượng đất thông qua hình thức ban đầu góp quyền sử dụng đất để liên doanh với công ty bên ngoài, liên doanh chưa thực hiện khai thác sử dụng đất thì đã chấm dứt hoạt động và đơn vị ưu tiên nhượng quyền sử dụng đất với giá chuyển nhượng do hai bên thỏa thuận, không tổ chức chào giá thị trường, không đấu thầu đấu giá, không phản ánh đúng giá thị trường tiềm ẩn những gian lận, sai sót, thất thoát.
Để làm rõ hơn những tồn tại, sai sót trong quản lý sử dụng đất đai trong triển khai CPH DN, năm 2017 KTNN đã thực hiện cuộc kiểm toán chuyên đề việc sử dụng lợi thế quyền thuê đất để góp vốn đầu tư các dự án bất động sản của các DNNN. Kết quả kiểm toán đã chỉ ra nhiều sai sót, tồn tại và đã có kiến nghị cơ quan có thẩm quyền đề ra các giải pháp quản lý thích hợp với lĩnh vực này.
Cơ chế chính sách về TCC và xác định GTDN trước khi CPH còn quá nhiều lỗ hổng
Đối với kiểm toán tái cơ cấu DNNN, việc ban hành cơ chế chính sách CPH, thoái vốn bộc lộ nhiều bất cập, kẽ hở. Đó là:
Chưa xác định giá bán tối thiểu đối với trường hợp thoái vốn DN đã niêm yết dẫn đến có thể bị lợi dụng thao túng giá cổ phiếu
Cơ chế đặc thù cho phép SCIC bán vốn DN chưa niêm yết theo phương thức 30:70 (đấu giá công khai 30%, bán thoả thuận 70%) chưa có sự cạnh tranh nhiều về giá để đảm bảo tính hiệu quả như hình thức bán đấu giá công khai, rộng rãi.
Cơ chế bán cổ phần theo lô chưa có quy định ràng buộc nhà đầu tư trong việc thực hiện các cam kết hỗ trợ DN nên dễ xảy ra hiện tượng nhóm lợi ích thâu tóm DN.
Quy định phương thức giao dịch thoái vốn DN niêm yết không phù hợp thực tế, chưa đảm bảo tối đa hiệu quả (hiện quy định bó hẹp phương thức giao dịch cổ phiếu theo phương thức giao dịch khớp lệnh, thỏa thuận; quy định giá thỏa thuận phải nằm trong biên độ giá giao dịch của mã chứng khoán tại ngày chuyển nhượng).
Phương thức đặt lệnh bán vốn nhà nước không được quy định rõ ràng, nhất quán để hạn chế việc đặt lệnh tùy tiện, bán vốn Nhà nước với giá thấp.
Quy định giá trị lợi thế quyền thuê đất nhà nước, giá trị lợi thế vị trí địa lý không được tính vào giá trị DN khi CPH, thoái vốn dẫn tới không phản ánh đầy đủ giá trị lợi thế, không phản ánh sát giá giao dịch thị trường, tạo kẽ hở để có thể lợi dụng gây thất thoát vốn nhà nước.
Còn tình trạng lách luật để chuyển nhượng đất thuê Nhà nước cho nhà đầu tư dưới hình thức: Góp vốn liên doanh, hợp tác đầu tư bằng giá trị lợi thế quyền thuê đất Nhà nước, sau đó thực hiện thoái toàn bộ vốn góp do quy định việc DNNN góp, thoái vốn đầu tư bằng giá trị lợi thế quyền thuê đất Nhà nước chưa chặt chẽ...
Đối với kiểm toán xác định GTDN trước khi CPH:
Việc hướng dẫn xác định GTDN trong quá trình áp dụng tỷ giá ngoại tệ đối giá trị tài sản đã hạch toán bằng ngoại tệ, nợ phải trả có gốc ngoại tệ không thống nhất. Qua kiến nghị của KTNN, đến nay, tồn tại này mới được làm rõ trong Nghị định 126/2017/NĐ-CP (có hiệu lực từ 01/01/2018).
Chưa có hướng dẫn xác định giá trị tiềm năng phát triển đối với các trường hợp công ty mẹ không có lợi nhuận sau thuế, nhưng các công ty phụ thuộc hạch toán đầy đủ và có lợi nhuận sau thuế đồng thời nộp thuế TNDN tại địa phương.
Nội dung hướng dẫn việc xác định tỷ lệ chất lượng của tài sản không rõ ràng, khó khăn cho việc tổ chức thực hiện.
Một số văn bản hướng dẫn về xác định GTDN còn có điểm chưa rõ, còn tạo nên cách hiểu khác nhau trong quá trình thực hiện như về thời điểm tổ chức xác định GTDN và thời điểm tổ chức thực hiện xác định GTDN đối với “Giá trị vốn góp của DN CPH vào công ty cổ phần đã niêm yết, đăng ký giao dịch trên thị trường chứng khoán...”. Tồn tại này, tại Nghị định 126/2017/NĐ-CP đã quy định một thời điểm là thời điểm xác định giá trị DN.
Một số văn bản quy định về suất đầu tư, chỉ số giá xây dựng của các cơ quan có thẩm quyền ban hành chưa có quy định về tên gọi, loại tài sản, kết cấu có tính đặc thù của DN nên các tổ chức tư vấn định giá phải nội suy theo tài sản tương đương để định giá vì vậy chưa đảm bảo tính thống nhất, chưa đủ cơ sở pháp lý;
Việc xác định giá thực tế của tài sản còn chưa thống nhất trong công thức tính giá về thời điểm tổ chức định giá và thời điểm định giá dẫn đến không thống nhất về việc lựa chọn thời điểm xác định giá thực tế của tài sản. Vấn đề này, tại Nghị định 126/2017/NĐ-CP đã quy định một thời điểm là thời điểm xác định giá trị DN.
Chưa có hướng dẫn việc xác định giá trị thực tế của hàng tồn kho tại thời điểm xác định GTDN, đối với hàng tồn kho được DN cổ phần hoá nhập mua thanh toán bằng ngoại tệ...
Những bài học rút ra từ thực tế kiểm toán
Từ thực tế hoạt động kiểm toán, KTNN chuyên ngành VI đã rút ra nhiều bài học để thực hiện nhiệm vụ các năm tiếp theo như sau:
Khi kiểm toán xác định GTDN, Đoàn kiểm toán cần:
Chủ động cập nhật thông tin, tình hình xác định GTDN.
Theo quy định, chỉ sau nhận được hồ sơ xác định GTDN do cơ quan có thẩm quyền quyết định GTDN thì KTNN mới đủ điều kiện để thực hiện kiểm toán.Vì vậy, KTNN không thể chủ động lập kế hoạch kiểm toán. Để khắc phục, ngành cần chủ động cập nhật thông tin, tình hình xác định GTDN để dự kiến kế hoạch kiểm toán dự phòng; cập nhật tình hình đơn vị đầy đủ, trao đổi và tiếp thu những kinh nghiệm từ các cuộc kiểm toán xác định GTDN đã làm và những cuộc đang thực hiện; tổ chức khảo sát có trọng tâm trọng điểm, phát hiện đúng trọng yếu, rủi ro của cuộc kiểm toán;
Sắp xếp nhân sự đoàn kiểm toán có trình độ chuyên môn cao, phân công kiểm toán viên hợp lý với cơ cấu của đơn vị được kiểm toán. Thảo luận, tập huấn cách thức thực hiện kiểm toán để kiểm toán viên nắm rõ và thực hiện được ngay;
Kiểm toán xác định GTDN liên quan đến nhiều đầu mối kiểm toán, không ít đơn vị quản lý phát sinh nhiều vấn đề mới, phức tạp, thời gian ngắn. Đối với một số trường hợp cụ thể, cần báo cáo lãnh đạo KTNN xin cơ chế đặc thù về xét duyệt kế hoạch kiểm toán. Trong quá trình thực hiện, đoàn kiểm toán thường xuyên báo cáo và xin ý kiến trao đổi với lãnh đạo vụ và các vụ tham mưu để giải quyết các vấn đề phát sinh có đang có sự khác biệt giũa lý luận và thực tế để có hướng giải quyết kịp thời.
Phối hợp tốt với đơn vị được kiểm toán và đơn vị chủ sở hữu của đơn vị được xác định GTDN để CPH.
Việc xác định GTDN gồm 02 phần: phần xử lý tài chính do đơn vị được kiểm toán thực hiện và phần định giá tài sản do đơn vị tư vấn thực hiện, Đoàn kiểm toán phải trao đổi tranh luận với cả 2 đơn vị về kết quả định giá.
Để làm việc có hiệu quả, kế hoạch làm việc của Đoàn kiểm toán phải phối hợp thời gian và nội dung làm việc với cả hai bên để tránh tình trạng khi phát hiện kiểm toán về nội dung của bên này thì phải chờ đợi làm việc để khớp với ý kiến của bên kia mới kết luận được, đồng thời hạn chế vướng mắc trong việc ký Biên bản kiểm toán cũng như thu thập bằng chứng kiểm toán theo quy định.
Do tính chất phức tạp của công tác xác định GTDN, nhiều vấn đề tại đơn vị được kiểm toán và tổ chức tư vấn không đủ thẩm quyền giải quyết; các Đoàn kiểm toán cần kịp thời báo cáo lãnh đạo KTNN xin ý kiến chỉ đạo để gửi công hoặc trao đổi với đơn vị chủ sở hữu để kịp thời tháo gỡ khó khăn, đảm bảo tiến độ kiểm toán.
Một số giải pháp triển khai thực hiện năm 2018 và các năm tiếp theo
- Khắc phục khó khăn trong việc giao kế hoạch, chủ động triển khai thực hiện kế hoạch kiểm toán; làm tốt ngay từ khâu khảo sát lập kế hoạch kiểm toán. Tổ chức tập huấn cho kiểm toán viên đầy đủ trước khi thực hiện kiểm toán;
- Tăng cường sự phối hợp với các vụ tham mưu trong quá trình thực hiện kiểm toán; chủ động đề xuất và làm việc với cơ quan có thẩm quyền quyết định GTDN để giải quyết kịp thời các vấn đề phát sinh có thể ảnh hưởng đến tiến độ và kết quả kiểm toán;
- Tăng cường đào tạo kiến thức kiểm toán định giá và xử lý các vấn đề tài chính của DN trước khi chính thức CPH cho kiểm toán viên trong đơn vị; trước mắt cần ưu tiên chọn những kiểm toán viên có trình độ thực hiện các cuộc kiểm toán xác định GTDN. Nghiên cứu cơ sở pháp lý cho việc định giá tài sản của kiểm toán viên, nếu việc định giá của kiểm toán viên đủ cơ sở pháp lý thì phải xem xét việc đào tạo và cấp chứng chỉ thẩm định giá cho kiểm toán viên.
Có thể nói, công tác kiểm toán tái cơ cấu và xác định giá trị DN trước khi CPH của KTNN thời gian qua có vai trò rất quan trọng. Các kết quả kiểm toán của KTNN đã góp phần thúc đẩy quá trình tái cơ cấu DNNN, hướng đến mục tiêu hiệu quả, hiệu lực nhằm thực hiện thành công chủ trương, định hướng của Đảng và Nhà nước.
| Thông qua công tác kiểm toán hoạt động quản lý sử dụng vốn tài sản tại các DN, kiểm toán chuyên đề tái cơ cấu DNNN, kiểm toán kết quả tư vấnđịnh giá và xử lý các vấn đề tài chính trước khi chính thức công bố giá trị DN CPH, KTNN đã kiến nghị các DN nộp thêm cho NSNN hàng chục nghìn tỷ đồng; kiến nghị tăng giá trị thực tế vốn nhà nước hơn 20 nghìn tỷ đồng; kiến nghị tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong công tác quản lý sử dụng, đầu tư vốn, thoái vốn nhà nước; trong công tác quản lý đất đai và các nguồn lực khác thông qua CPH DN. KTNN đã có nhiều kiến nghị nhằm tháo gỡ khó khăn trong công tác chuyển đổi DNNN sang công ty cổ phần. Đặc biệt, KTNN cũng đã kiến nghị các Bộ, ngành chỉnh sửa, hoàn thiện, bổ sung một số cơ chế, chính sách còn bất cập liên quan đến TCC, CPH, thoái vốn nhà nước cũng như công tác tư vấnđịnh giá và xử lý các vấn đề tài chính trước khi chính thức công bố giá trị DN CPH; kiến nghị các giải pháp giúp các DN cải thiện hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh, nâng cao sức cạnh tranh của các DN được kiểm toán. |
Ông NGUYỄN ANH TUẤN
Kiểm toán trưởng
KTNN chuyên ngành VI
