Nợ công nặng gánh vì quản lý và sử dụng thiếu hiệu quả

Chênh lệch giữa báo cáocủa Chính phủ và kết quả kiểm toán

Theo Báo cáo số 464/BC-CP ngày 19/10/2016 của Chính phủ về mục tiêu định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công giai đoạn 2016-2020, tính đến 31/12/2015, nợ công đã lên đến hơn 2,6 triệu tỷ đồng, bằng 62,2% GDP (GDP thực tế năm 2015 gần 4,2 triệu tỷ đồng). Trong đó, nợ Chính phủ hơn 2,1 triệu tỷ đồng, tương đương 50,3% GDP; nợ được Chính phủ bảo lãnh là gần 464 nghìn tỷ đồng, bằng 11% GDP; nợ chính quyền địa phương hơn 36 nghìn tỷ đồng, tương đương 0,9% GDP.

Còn theo Báo cáo kiểm toán quyết toán NSNN năm 2015 của KTNN, nợ công tính đến 31/12/2015 theo Luật Quản lý nợ công là hơn 2,55 triệu tỷ đồng, bằng 61% GDP, giảm gần 52,4 nghìn tỷ đồng so với số báo cáo của Chính phủ. Trong đó, nợ Chính phủ được KTNN xác định là hơn 2 triệu tỷ đồng, chiếm 80,8% tổng nợ công và bằng 49,2% GDP; nợ được Chính phủ bảo lãnh hơn 455 nghìn tỷ đồng, chiếm 17,8% nợ công; nợ chính quyền địa phương hơn 36 nghìn tỷ đồng, chiếm 1,42% nợ công.

Nếu tính đầy đủ các khoản vay thực hiện trong năm 2016 để bù đắp bội chi năm 2014, 2015 và số tiền bù đắp bội chi năm 2015 mà đến thời điểm kiểm toán Bộ Tài chính chưa vay thì nợ công được xác định là gần 2,59 triệu tỷ đồng, bằng 61,8% GDP; trong đó, nợ Chính phủ xấp xỉ 2,1 triệu tỷ đồng, bằng 50% GDP.

Lý giải cho việc chênh lệch giữa báo cáo của Chính phủ và kết quả kiểm toán, Báo cáo kiểm toán quyết toán NSNN năm 2015 đã chỉ rõ:

Một là, nợ trong nước của Chính phủ ghi thiếu 477 tỷ đồng (trái phiếu ngoại tệ trong nước 432 tỷ đồng và công trái 45 tỷ đồng); tổng hợp, báo cáo vào nợ của Chính phủ không đủ điều kiện 4.177 tỷ đồng; tổng hợp trùng khoản vay từ nguồn chi phí cải cách DN 830 tỷ đồng có nguồn gốc từ vay nước ngoài đã được tính vào nợ nước ngoài của Chính phủ;

Hai là, nợ nước ngoài của Chính phủ báo cáo thừa 39.641 tỷ đồng. Kết quả đối chiếu chọn mẫu 19 dự án/khoản vay nước ngoài với dư nợ 43.976 tỷ đồng (chiếm 5% dư nợ) và tổng hợp số liệu đối chiếu giữa Cục Quản lý nợ với các chủ nợ cho thấy, Bộ Tài chính chưa cập nhật kịp thời số liệu rút vốn các năm trước, chưa điều chỉnh số liệu sau khi đối chiếu với chủ nợ dẫn đến tính thiếu 453 tỷ đồng;

Ba là, nợ được Chính phủ bảo lãnh báo cáo thừa 10.333 tỷ đồng; báo cáo vào nợ của Chính phủ khoản bảo lãnh phát hành trái phiếu của Tổng công ty Đầu tư đường cao tốc Việt Nam (VEC) 1.700 tỷ đồng;

Bốn là, nợ chính quyền địa phương báo cáo thừa 32 tỷ đồng.

Nhiều hạn chế, bất cập trong quản lý

Qua quá trình kiểm toán, KTNN cho rằng, Bộ Tài chính chưa kịp thời lập Báo cáo giám sát, Bản tin nợ công năm 2015 theo quy định của Luật Quản lý nợ công về báo cáo thông tin và công khai thông tin về nợ công. Quản lý nợ công còn phân tán, thiếu đối chiếu; việc theo dõi, thống kê, tổng hợp và báo cáo số liệu nợ công chưa kịp thời, đầy đủ, chính xác theo quy định. Tình trạng này dẫn đến việc Bộ Tài chính tổng hợp chưa đầy đủ các khoản nợ Chính phủ, nợ chính quyền địa phương. Tính đến ngày 20/3/2017, Bộ Tài chính mới có Báo cáo số 308a/BC-BTC về các chỉ tiêu giám sát nợ năm 2015 gửi Thủ tướng Chính phủ.

Trong khi đó, theo quy định tại Điểm a, Khoản 4, Điều 24 Nghị định số 79/2010/NĐ-CP của Chính phủ, “Bộ Tài chính có trách nhiệm tổ chức việc thu thập số liệu về các khoản vay, phát hành trái phiếu trong và ngoài nước của Chính phủ, các khoản vay của DN, tổ chức tài chính, tín dụng được Chính phủ bảo lãnh, các khoản vay, phát hành trái phiếu của chính quyền địa phương để lập báo cáo theo quy định…”; còn Khoản 4, Điều 25, Nghị định này ghi rõ: “Đối với các báo cáo quy định tại Điểm a Khoản 4 Điều 24 của Nghị định này, Bộ Tài chính có trách nhiệm báo cáo Chính phủ để trình Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đồng thời gửi cho các cơ quan có liên quan trước ngày 31 tháng 3 của năm sau”.

Về quản lý danh mục nợ, KTNN đánh giá, tình trạng vay tồn ngân không được quy định thời hạn trả nợ, hoặc quy định thời hạn tạm ứng là 12 tháng nhưng phải gia hạn nợ nhiều lần vẫn chậm được khắc phục, tiềm ẩn rủi ro thanh khoản của hệ thống kho bạc nhà nước (KBNN). Theo Báo cáo kiểm toán quyết toán NSNN, tính đến 31/12/2015, tổng số dư nợ vay tồn ngân KBNN là hơn 157 nghìn tỷ đồng; trong đó, các khoản ứng vốn có thời hạn trên 1 năm và trên 3 năm đều nằm trong khoảng 61 nghìn tỷ đồng.

Ngoài ra, Bộ Tài chính còn áp dụng mức phí tạm ứng tồn ngân KBNN (0,15%/tháng) đối với các khoản vay tồn ngân để bù đắp bội chi NSNN không đúng đối tượng theo quy định tại Điều 2, Thông tư số 162/2012/TT-BTC của Bộ Tài chính. Trong Báo cáo kiểm toán quyết toán NSNN năm 2014, KTNN đã kiến nghị Bộ Tài chính tham mưu Chính phủ quy định cụ thể việc vay tồn ngân KBNN để bù đắp bội chi, song đến nay kiến nghị này vẫn chưa được thực hiện.

Tính đến 31/12/2015, Bộ Tài chính đã chuyển 4.438 tỷ đồng cho VEC để thanh toán trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh đến hạn nhưng chưa được VEC ký nhận nợ. Trong đó, Bộ Tài chính tính vào nợ của Chính phủ là 2.477 tỷ đồng; ghi thu ghi chi 18.123 tỷ đồng chưa được quyết toán NSNN đối với vốn vay nước ngoài về cho vay lại của 5 dự án đường bộ cao tốc thuộc VEC khi mà các dự án này chưa được chuyển đổi nguồn vốn đầu tư sang cấp phát và bổ sung kế hoạch vốn (theo Quyết định số 2072/QĐ-TTg ngày 08/11/2013 của Thủ tướng Chính phủ về việc tái cơ cấu nguồn vốn đầu tư 5 dự án đường bộ cao tốc của VEC).

Bên cạnh đó, Bộ Tài chính còn chưa ký hợp đồng cho vay lại đối với khoản cho vay được cơ cấu lại từ nguồn trái phiếu quốc tế 1 tỷ USD theo Quyết định số 1227/QĐ-TTg ngày 31/7/2015 của Thủ tướng Chính phủ về việc tái cơ cấu nợ vay lại của Tổng công ty Công nghiệp tàu thủy (SBIC) từ nguồn vốn trái phiếu quốc tế năm 2005 và năm 2010.

KTNN cũng phát hiện tình trạng vay các quỹ ngoài ngân sách không được hạch toán chi tiết theo đối tượng. Nợ nước ngoài của Chính phủ được theo dõi tại Cục Quản lý nợ và KBNN nhưng không phù hợp về tiêu thức và số liệu. Một số chương trình, dự án được Chính phủ cho phép miễn thế chấp tài sản không đúng quy định tại Khoản 1, Điều 13, Nghị định số 15/2011/NĐ-CP của Chính phủ. Việc quản lý tài sản đảm bảo đối với các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh theo quy định tại Khoản 4, Điều 13, Nghị định số 15/2011/NĐ-CP còn chậm trễ. Tính đến thời điểm kiểm toán mới có 8/61 dự án ký hợp đồng thế chấp tài sản đảm bảo, tương đương 13%.

Nhiều dự án sử dụng vốn không hiệu quả

Kết quả kiểm toán của KTNN cho thấy, nhiều dự án vay lại và vay được Chính phủ bảo lãnh sử dụng vốn không hiệu quả, khó khăn trong việc trả nợ, dừng sản xuất kinh doanh, phải cơ cấu lại. Tính đến 31/12/2015, dư nợ của các dự án cho vay lại có nợ quá hạn tương đương hơn 28 nghìn tỷ đồng, chiếm 9,1% tổng dư nợ, trong đó, riêng Vinashin chiếm gần 22,4 nghìn tỷ đồng và 55 dự án khác chiếm hơn 5,6 nghìn tỷ đồng. Đặc biệt, có 5 dự án cho vay lại với nợ ứng vốn từ Quỹ tích lũy hơn 1,2 nghìn tỷ đồng; 10 dự án được Chính phủ bảo lãnh phải ứng vốn từ Quỹ tích lũy để trả nợ với dư nợ 199,02 triệu USD (7 dự án nợ quá hạn và phải khoanh nợ 105,95 triệu USD, chiếm 53,2% tổng dư nợ ứng vốn từ Quỹ tích lũy). Các khoản vay này đã làm gia tăng nghĩa vụ của Quỹ tích lũy và nghĩa vụ nợ trực tiếp của Chính phủ trong những năm tiếp theo.

Cũng theo kết quả kiểm toán, việc hoàn trả NSNN các khoản vay về cho vay lại cũng chưa đầy đủ, kịp thời, bao gồm: khoản trả lãi trái phiếu quốc tế năm 2014 cho SBIC vay lại 24 triệu USD, tương đương 515 tỷ đồng; khoản trả lãi 35 tỷ đồng năm 2015 của Dự án đường cao tốc Bắc Nam (dự án cho vay lại của VEC).

Đối với nợ chính quyền địa phương, KTNN xác nhận: một số địa phương như Hải Phòng, Cần Thơ, Tuyên Quang, Nam Định, Hà Tĩnh, Nghệ An, Thanh Hóa, Cà Mau, Bình Phước, Bạc Liêu, Đồng Nai, Kiên Giang, Ninh Bình, Quảng Bình… chưa xây dựng hạn mức vay, không lập kế hoạch vay và trả nợ vay, bố trí cho các công trình không đúng mục đích, danh mục đăng ký; chưa lập và gửi báo cáo về nợ chính quyền địa phương theo quy định.

Tính đến hết năm 2015, 14/46 địa phương được kiểm toán có mức dư nợ vượt 30% vốn đầu tư xây dựng ngân sách cấp tỉnh theo quy định của Luật NSNN. Cụ thể, Hòa Bình vượt 101,6%; Quảng Trị vượt 88%; Ninh Thuận vượt 84%; Nghệ An vượt 74%; Ninh Bình vượt 69%; Nam Định vượt 67%; Tuyên Quang vượt 60%; Phú Thọ vượt 55%; Đắk Nông vượt 55%; Thái Bình vượt 54,9%...

KTNN còn chỉ ra rất nhiều khoản vay trong năm của địa phương nhưng đến hết năm 2015 không giải ngân hết: Hải Phòng có số còn lại chưa giải ngân là 266 tỷ đồng; tỉnh Cà Mau là 75,6 tỷ đồng; Bình Phước là 71 tỷ đồng; Tiền Giang là 23,1 tỷ đồng. Riêng tỉnh Quảng Ninh đã thực hiện phát hành trái phiếu nhưng việc phân bổ, sử dụng không kịp thời, làm giảm hiệu quả sử dụng vốn vay. Cụ thể là, đợt 1 năm 2013 phát hành 800 tỷ đồng trái phiếu nhưng đến ngày 01/9/2015 mới phân bổ, sử dụng hết; đợt 3 phát hành 550 tỷ đồng trái phiếu vào ngày 31/12/2015 nhưng đến ngày 3/8/2016 mới phân bổ, sử dụng hết.

Từ kết quả kiểm toán nêu trên, KTNN đã kiến nghị Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét xử lý hơn 792 tỷ đồng vốn trái phiếu chính phủ dự phòng giai đoạn 2012-2015 chưa được giao kế hoạch vốn năm 2015, 2016 theo các Nghị quyết số 916/NQ-UBTVQH13 ngày 05/5/2015, Nghị quyết số 1905/NQ-UBTVQH13 và Nghị quyết số 1906/ NQ-UBTVQH13 ngày 22/12/2015. Đồng thời, đề nghị Chính phủ giải quyết việc chuyển đổi nguồn vốn đầu tư đối với 5 dự án đường bộ cao tốc thuộc VEC.

KTNN cũng đề nghị Bộ Tài chính chấn chỉnh, rút kinh nghiệm đối với việc chưa lập Bản tin nợ công và chưa kịp thời báo cáo giám sát nợ năm 2015 theo quy định. Bộ cần nhanh chóng lập, báo cáo các chỉ tiêu giám sát nợ và công khai thông tin về nợ công theo quy định của Luật Quản lý nợ công; rà soát và hoàn trả NSNN đầy đủ các khoản trả nợ, lãi, phí vay nước ngoài của các khoản vay về cho vay lại; tuân thủ nghiêm các quy định về cấp và quản lý bảo lãnh Chính phủ.