Thực trạng chi ngân sách Việt Nam: nhiều hệ lụy và thách thức

Chi tiêu công liên tục duy trì ở mức cao

Theo Bộ Tài chính, giai đoạn 2006-2010, tổng chi NSNN ở mức cao, đạt bình quân 29,8% GDP, tăng trên 20%/năm, quy mô chi NSNN năm 2010 gấp 2,5 lần so với năm 2005. Cơ cấu chi bước đầu có sự dịch chuyển từ chi đầu tư phát triển sang chi cho con người. Bình quân cả giai đoạn này, chi đầu tư phát triển chiếm 28,8% tổng chi NSNN, giảm so với mức bình quân 30,8% giai đoạn 2001-2005. Tỷ trọng chi thường xuyên có xu hướng tăng, từ mức 52,5% tổng chi NSNN năm 2006 lên 58% năm 2010.

Giai đoạn 2011-2015, tỷ trọng chi đầu tư phát triển bố trí trong dự toán tổng chi NSNN bình quân khoảng 18%. Tuy nhiên, do ưu tiên nguồn tăng thu cho chi đầu tư phát triển, tăng giải ngân nguồn vốn ODA, nên tỷ trọng chi đầu tư thực tế bình quân đã lên khoảng 23,6%. Chi thường xuyên có xu hướng tăng mạnh, bình quân chiếm khoảng 67% dự toán chi NSNN, thực hiện đạt 63% tổng chi NSNN
Năm 2016, chi đầu tư chiếm khoảng 24% tổng chi ngân sách (dự toán là 20%), chi thường xuyên khoảng 61,7% (dự toán trên 64%).

Năm 2017, tăng tỷ lệ chi đầu tư phát triển từ 20% dự toán tổng chi cân đối ngân sách năm 2016 lên mức 25,7% dự toán, giảm dần tỷ lệ chi thường xuyên, cơ cấu lại chi NSNN trong các lĩnh vực sự nghiệp công. Trong năm này, dự toán NSNN đã giảm 530 tỷ đồng chi sự nghiệp y tế và giảm 410 tỷ đồng chi sự nghiệp giáo dục cho các đơn vị sự nghiệp công lập ở Trung ương so với dự toán năm 2016...

Liên quan đến những thông tin trên, PGS.TS. Vũ Sỹ Cường - Học viện Tài chính - cho biết thêm: Thời gian gần đây, chi tiêu công của Việt Nam liên tục duy trì ở mức cao gây thâm hụt NSNN. Giai đoạn 2007-2016, tốc độ tăng chi cân đối NSNN trung bình là 17,4% trong khi tốc độ tăng thu cân đối NSNN trung bình chỉ là 15%. Tương tự, tốc độ tăng chi thường xuyên là 18,3% trong khi thu thường xuyên chỉ tăng trung bình 14,5%. Về lâu dài, điều này sẽ đe dọa tính bền vững của NSNN.

Cùng với đó, tỷ lệ chi tiêu của Chính phủ trên GDP ở Việt Nam vẫn tương đối cao so với khu vực. Năm 2013, tỷ lệ chi NSNN của Việt Nam so với GDP là 28,8%, thấp hơn mức bình quân của OECD (46%), Nam Phi (32%), Hàn Quốc (30%) nhưng cao hơn so với Ấn Độ (27%), Chi-lê (25%), Mexico (24%) và Trung Quốc (23%).

Xét về mặt cơ cấu, sau giai đoạn tăng mạnh, chi đầu tư từ NSNN đang theo xu hướng giảm dần. Tỷ trọng chi đầu tư trong tổng chi tiêu công cao nhất là 42% năm 2009 đã giảm còn 32,4% vào năm 2012 và ước chỉ đạt hơn 20% vào năm 2016. Từ năm 2009 đến năm 2012, tổng chi đầu tư công giảm xuống do mỗi năm giảm khoảng 8,1% số công trình xây dựng mới.

Điều đáng nói, khoản chi lớn nhất trong tổng chi NSNN chính là chi thường xuyên. Trong cơ cấu chi thường xuyên, có thể thấy chi cho giáo dục, đào tạo và y tế tăng lên rất nhanh. Bên cạnh đó, chi tiêu cho việc quản lý hành chính cũng tăng do tăng lương và tăng biên chế. Chi lương tăng với tốc độ 11,7%/năm, còn số chi quản lý hành chính cho các cơ quan trung ương đã tăng hơn 12 lần trong 10 năm từ 3.000 tỷ đồng năm 2004 lên 37.395 tỷ đồng năm 2015.

Chi cho lương hưu và đảm bảo xã hội ngày càng chiếm tỷ lệ lớn trong NSNN. Trong giai đoạn 2010-2015, tốc độ tăng khoản chi này tới gần 18% mỗi năm so với 11,1% mỗi năm của giai đoạn 2001-2005. Trong khi đó, chi cho khoa học công nghệ chỉ chiếm khoảng 0,9% trong tổng chi thường xuyên.

Một trong những khoản chi ngày càng lớn trong tổng chi NSNN là chi trả nợ (gồm cả lãi và gốc). Nhiều khoản vay từ những năm 1990 đã đến hạn trả nợ, nên hiện nay mỗi năm số nợ phải trả đã chiếm khoảng 10-12% tổng chi NSNN.

Phân cấp mạnh cho chính quyền địa phương

Hiện nay, phân cấp trong chi tiêu công cũng là vấn đề rất đáng quan ngại. Theo PGS.TS. Vũ Sỹ Cường, Việt Nam là quốc gia phân cấp mạnh trong chi tiêu công và xu hướng này ngày càng tăng. Trong giai đoạn 2011-2015, chi tiêu của địa phương, kể cả nguồn bổ sung từ ngân sách trung ương (NSTW) chiếm khoảng 55% tổng chi NSNN, tăng nhanh so với mức 50% của giai đoạn 2006-2010. Trong giai đoạn 2009-2012, các địa phương quản lý khoảng 85% ngân sách chi cho giáo dục và gần 80% ngân sách chi cho y tế.

Hiện nay, chi đầu tư của địa phương chiếm khoảng 70% tổng chi đầu tư công, đây là mức rất cao so với các quốc gia trong khu vực và thế giới. Cơ cấu chi đầu tư giữa NSTW và ngân sách địa phương (NSĐP) trong tổng chi đầu tư NSNN đã thay đổi từ 33:67 ở giai đoạn 2006-2010 sang 27:73 ở giai đoạn 2011-2015. Nguyên nhân của sự thay đổi này là do đầu tư từ NSĐP tăng nhanh từ các nguồn dự phòng, nguồn tăng thu của NSĐP (như xổ số kiến thiết, đất đai) và nguồn bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho địa phương.

Nếu chỉ nhìn qua tỷ lệ thu và chi của NSĐP trong tổng NSNN thì thấy dường như Việt Nam đã và đang thực hiện phân cấp ngày càng mạnh hơn cho chính quyền địa phương. Tuy vậy, khi xem xét kỹ về thực trạng thu - chi ngân sách thì có thể thấy mô hình phân chia ngân sách này chưa thực sự khuyến khích được các địa phương nuôi dưỡng nguồn thu, cải thiện hiệu quả chi mà ngược lại đã “khuyến khích” các tỉnh tăng chi nhiều nhất có thể.

Điều này còn có thể làm giảm nguồn vốn của trung ương đầu tư để thực hiện các dự án quan trọng của quốc gia. Ngoài ra, việc phân cấp quá mạnh sẽ dễ dẫn đến tình trạng lãng phí nguồn vốn khi các địa phương đều có nhu cầu đầu tư giống nhau về cơ sở hạ tầng như sân bay, cảng biển… Dĩ nhiên, việc đầu tư dàn trải còn do kỷ luật lỏng lẻo, sự thiếu giám sát của các cấp cũng như chất lượng quy hoạch thấp. Do vậy, Chính phủ càng phân cấp mạnh thì nguy cơ mất ổn định hệ thống ngân sách càng lớn.

Dẫn đến nhiều hệ lụy và thách thức

Theo PGS.TS. Vũ Sỹ Cường, quy mô chi ngân sách cao và liên tục tăng đã khiến cho Việt Nam phải đối diện với tình trạng mất cân bằng ngân sách cao và kéo dài. Thống kê của Bộ Tài chính cho thấy, trong nhiều năm qua Việt Nam luôn rơi vào tình trạng thâm hụt ngân sách. Cụ thể, thâm hụt ngân sách (không bao gồm chi trả nợ gốc) trong giai đoạn 2004-2006 chỉ khoảng 1% nhưng đến 3 năm 2014-2015-2016 con số này đã lên tới gần 3% GDP. Thâm hụt ngân sách tổng thể (bao gồm cả chi trả nợ gốc) theo thống kê từ 2001 đến nay luôn tiệm cận ngưỡng 5% GDP, riêng năm 2015 còn lên đến 6,2% GDP.

Mặc dù chỉ tiêu nợ công vẫn nằm trong ngưỡng cho phép nhưng Việt Nam đang phải đối mặt với nhiều rủi ro lớn. Nếu bội chi ngân sách và mức bảo lãnh của Chính phủ vẫn được duy trì như hiện nay thì tỷ lệ nợ công trên GDP của Việt Nam sẽ tăng vượt trần cho phép (65% GDP) trong những năm tới, kể cả khi tăng trưởng GDP được duy trì ở mức cao và chi phí huy động vẫn còn tương đối thuận lợi.

Mặt khác, dư địa ngân sách đang ngày càng trở nên mỏng khiến cho nợ công có thể mất bền vững ngay cả khi chỉ có những cú sốc nhẹ. Điều đáng lo ngại hơn là nghĩa vụ nợ dự phòng tiềm ẩn nếu thực sự xảy ra thì sẽ làm cho Việt Nam dễ tổn thương, dù việc cân đối ngân sách cơ bản vẫn được quản lý cẩn trọng.

Một thách thức khác mà Việt Nam đang gặp phải là việc thay đổi hiệu suất chi thường xuyên trong tổng chi NSNN. Mặc dù quỹ lương cũng như tổng biên chế của Việt Nam chưa phải là quá cao so với bình quân của các nước có thu nhập trung bình trên thế giới nhưng nếu tốc độ tăng vẫn tiếp diễn như thời gian qua thì sẽ gây áp lực cho tài chính công.

Trong thời gian tới, Việt Nam vẫn có nhu cầu đầu tư cao cho cả cơ sở hạ tầng và nguồn nhân lực. Nhu cầu này đòi hỏi Chính phủ phải duy trì được mức độ đầu tư hợp lý, nâng cao hiệu suất chi tiêu, sử dụng có hiệu quả các tài sản hiện có và ưu tiên phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao cũng như nâng cao năng lực đổi mới, sáng tạo. Đồng thời, Chính phủ cũng phải gắn việc phân cấp chi NSNN với hiệu quả sử dụng khi cung cấp hạ tầng dịch vụ công ở địa phương.

Cần cải cách chi ngân sách theo hướng bền vững

Để vượt qua những thách thức trên, các chuyên gia tài chính đã đưa ra một số khuyến nghị:

Một là, Chính phủ cần tiến tới chấm dứt xu hướng giảm chi đầu tư, đặc biệt ở cấp trung ương, cải thiện việc lập ngân sách đầu tư bằng cách quan tâm nhiều hơn đến các nhu cầu chi duy tu bảo dưỡng liên quan đến đầu tư, qua đó hỗ trợ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.

Hai là, rà soát lại các mục tiêu chi tiêu công theo một khuôn khổ chính sách nhất quán hơn, nhằm tạo điều kiện để Việt Nam gắn kết tốt hơn giữa chi tiêu và mục tiêu. Cần xem xét điều chỉnh một số mục tiêu về phát triển hạ tầng quá tham vọng cho phù hợp hơn với khả năng huy động nguồn lực.

Ba là, chi tiêu cho các chương trình mục tiêu quốc gia cần gắn với mục tiêu ưu tiên. Để làm được việc này, Chính phủ phải thiết kế lại các phương thức phân bổ nguồn lực để tập trung trực tiếp hơn vào kết quả thực hiện thay vì các chỉ số phức tạp dựa trên đầu vào.

Bốn là, giảm tỷ lệ chi thường xuyên bằng cách giảm tốc độ tăng biên chế và quỹ lương cho cán bộ, công chức và viên chức của Chính phủ. Trong trung hạn, cần có giải pháp gắn kết chi lương và phụ cấp của Chính phủ với hiệu quả công việc của người lao động.

Năm là, xem xét lại mức độ phân cấp chi đầu tư cho địa phương gắn với hiệu quả tổng thể kinh tế - xã hội, trách nhiệm giải trình và năng lực quản lý của địa phương.

Sáu là, gắn kết chi đầu tư và chi thường xuyên. Cần tăng cường cơ chế phối hợp giữa cơ quan kế hoạch và tài chính, nhằm đảm bảo nhu cầu chi khai thác và duy tu bảo dưỡng được tính toán đầy đủ ngay từ khi lập dự toán cho các dự án đầu tư mới, tiếp đó nó phải được lồng ghép đầy đủ vào ngân sách các năm sau.

Bảy là, hoàn thiện cơ sở dữ liệu về dự án đầu tư và hệ thống theo dõi tập trung nhằm cải thiện chất lượng báo cáo đầu tư công, góp phần đưa ra những quyết định kịp thời để thực hiện các dự án một cách hiệu quả.

Tám là, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương, thực hiện nghiêm kỷ luật tài khóa, đồng thời tăng cường hoạt động kiểm tra, giám sát, trong đó cần đề cao vai trò của các cơ quan dân cử và KTNN.

Để thực hiện được các mục tiêu cơ cấu chi ngân sách hướng tới phát triển bền vững, theo Bộ Tài chính cần tập trung vào việc cơ cấu chi NSNN cho phù hợp với nguồn lực của nền kinh tế, thực hiện các mục tiêu cân đối ngân sách đồng thời nâng cao hiệu lực, hiệu quả chi ngân sách.