Từ kết quả kiểm toán 21 dự án đầu tư theo hình thức BT

Bất cập và hạn chế trong chính sách và thực tế triển khai dự án

Đề xuất, phê duyệt dự án không thể hiện được sự cần thiết, cấp bách

Theo quy định của Luật Đầu tư công và các quy định hiện hành, các dự án đầu tư mới từ nguồn NSNN đều phải là những dự án cần thiết, thực sự cấp bách. Các dự án đầu tư theo hình thức BT thực chất cũng là sử dụng nguồn lực NSNN, thế nhưng hệ thống văn bản pháp luật hiện nay (Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ và sau đó được thay thế bằng Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/12/2015 của Chính phủ; Quyết định số 23/2015/QĐ-TTg ngày 26/6/2015 của Thủ tướng Chính phủ) đều không quy định về sự cần thiết, cấp bách này. Trên thực tế, hầu hết các dự án đầu tư theo hình thức BT không nằm trong kế hoạch đầu tư trung hạn, không được thông qua HĐND. Do đó, nhu cầu, mục tiêu đầu tư dự án BT không rõ ràng, không thể hiện được sự cần thiết, cấp bách. Ngoài ra, một số địa phương phê duyệt các dự án BT cho các nhà đầu tư đã được giao các dự án trước đó nhưng chưa nộp tiền sử dụng đất vào NSNN.

Việc lựa chọn nhà đầu tư và giao đất thanh toán còn nhiều kẽ hở gây thất thoát NSNN

Kết quả kiểm toán cũng cho thấy, hầu hết các dự án BT đều lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức chỉ định thầu mà không thực hiện đấu thầu. Đây là sự lựa chọn làm giảm sự cạnh tranh và tiềm ẩn rủi ro nếu nhà đầu tư được chọn không có đủ năng lực thực hiện dự án.

Theo Quyết định số 23/2015/QĐ-TTg và Thông tư số 183/2015/TT-BTC ngày 17/11/2015..., đất thanh toán cho nhà đầu tư được áp dụng hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần đối với cả thời gian thuê. Việc giao đất đã giải phóng mặt bằng mà không thông qua hình thức đấu giá như vậy là chưa phù hợp quy định của Luật Đất đai năm 2013 và là kẽ hở của việc "xin - cho", tạo ra thất thoát ngân sách. Bên cạnh đó, vấn đề thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng để thanh toán cho nhà đầu tư cũng chưa được các văn bản hướng dẫn thực hiện, quản lý dự án BT quy định một cách rõ ràng, cụ thể.

Quy định về thời điểm giao đất để thanh toán dự án BT và thời điểm giao dự án BT còn bất cập dẫn đến việc thanh toán dự án BT bằng quỹ đất không đảm bảo nguyên tắc ngang giá.

Theo quy định, địa phương giao đất, cho thuê đất để thanh toán cho nhà đầu tư trước khi phê duyệt quyết toán vốn đầu tư xây dựng công trình, dự án BT hoặc giao đất, cho thuê đất để thanh toán cho nhà đầu tư đồng thời hoặc sau khi phê duyệt quyết toán vốn đầu tư xây dựng công trình dự án BT; giá đất quy định được xác định tại thời điểm giao đất; giá trị công trình BT được xác định (chính thức) tại thời điểm quyết toán công trình. Tuy nhiên trên thực tế, hầu hết các dự án BT được giao đất trước khi hoàn thành công trình BT với đơn giá đất tại thời điểm giao đất thấp hơn nhiều so với đơn giá đất tại thời điểm bàn giao công trình. Điều này dẫn đến tình trạng thanh toán không đảm bảo nguyên tắc ngang giá, làm lợi cho nhà đầu tư, gây thiệt hại cho NSNN.

Ngoài ra, việc thanh toán trước cho nhà đầu tư (bao gồm giá trị công trình BT và thuế giá trị gia tăng - GTGT) trong khi nhà đầu tư chưa phải xuất hóa đơn GTGT (do công trình chưa hoàn thành) thực chất là thanh toán trước tiền thuế GTGT cho nhà đầu tư tại thời điểm chưa phát sinh. Đây là một điểm bất hợp lý, gây ra việc chiếm dụng vốn từ NSNN, tạo điều kiện cho DN vi phạm, gian lận thuế, không kê khai thuế GTGT do tiền thuế GTGT được đối trừ trực tiếp vào giá trị đất.

Nhiều quy định về phương án tài chính cho dự án thiếu hợp lý

Thực tế, quy định hiện hành về vốn tham gia thực hiện dự án BT đã cho thấy hình thức đầu tư này không thực sự giảm gánh nặng cho NSNN. Với quy định vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn 10% hoặc 15% trên tổng vốn đầu tư, có thể hiểu phần vốn còn lại sẽ là vốn của Nhà nước hoặc vốn vay do nhà đầu tư huy động. Thêm vào đó, phần vốn vay của nhà đầu tư lại được tính lãi theo Quyết định số 23/2015/QĐ-TTg ngày 26/6/2015 và Thông tư số 183/2015/TT-BTC ngày 17/11/2015, với lãi suất tối đa huy động bằng 1,3 lần lãi suất TPCP. Bởi vậy, thực chất gần như toàn bộ dự án (khoảng 85%) là vốn của Nhà nước hoặc là vốn do Nhà nước đi vay với mức lãi suất cao hơn lãi suất Nhà nước huy động để đầu tư thực hiện dự án.

Đến thời điểm này, Nhà nước vẫn chưa có quy định về thời điểm phải góp đủ số vốn chủ sở hữu, do đó, nhà đầu tư không bị bắt buộc góp đủ vốn chủ sở hữu theo tỷ lệ tối thiểu tại mọi thời điểm, nhằm đảm bảo hạn chế tối đa việc sử dụng vốn vay, tiết kiệm chi phí lãi vay trong thời gian xây dựng.

Theo kết quả kiểm toán, trước khi Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/12/2015 ban hành và ngay cả sau khi đã có Nghị định này, tình trạng nhà đầu tư góp vốn chủ sở hữu không đạt theo cam kết trong hợp đồng, hoặc ký hợp đồng nhưng không quy định phần vốn chủ sở hữu còn diễn ra ở một số địa phương, dẫn đến một thực tế là dự án chủ yếu được thực hiện bằng vốn vay ngân hàng, vừa làm tăng giá trị dự án BT vừa tiềm ẩn nhiều rủi ro trong quá trình thực hiện dự án. Cùng với đó, một số địa phương cũng không quy định rõ ràng về thời điểm thực hiện nghĩa vụ với NSNN nên đã làm tăng chi phí lãi vay trong phương án tài chính, xác định không đúng chi phí lãi vay hàng trăm tỷ đồng...

Về tỷ suất lợi nhuận của nhà đầu tư, hiện Nhà nước cũng chưa có văn bản quy định cụ thể. Việc xác định yếu tố này chủ yếu được thông qua thương thảo hợp đồng nên giữa các hợp đồng vẫn có tình trạng chênh lệch lớn (cao nhất là 12%, thấp nhất là 9% so với phần vốn chủ sở hữu). Lợi nhuận nhà đầu tư trong trường hợp chỉ định thầu được xác định trên cơ sở tham khảo mức lợi nhuận bình quân của các DN hoạt động kinh doanh trong lĩnh vực tương ứng, lợi nhuận của các dự án tương tự so với mặt bằng thị trường khu vực dự án và lợi nhuận của các ngành, lĩnh vực khác.

Tuy nhiên, việc thực hiện là rất khó do phạm vi tham khảo rộng, cách vận dụng các thông tin sau tham khảo chưa được quy định cụ thể, phù hợp theo từng dự án. Căn cứ để xác định lợi nhuận nhà đầu tư còn mang tính chất định tính, gây khó khăn cho các cơ quan có thẩm quyền trong việc đàm phán với nhà đầu tư. Ngoài ra, các văn bản hiện nay cũng chưa quy định cụ thể về chi phí biến động tỷ giá trong thời gian xây dựng thuộc trách nhiệm của nhà nước hay nhà đầu tư.

Nhiều dự án BT có tổng mức đầu tư được lập và phê duyệt chưa đảm bảo theo quy định nên làm tăng vốn cho dự án. Một số chi phí trong tổng mức đầu tư được lập cao so với thực tế và quy định, chưa chú trọng cắt giảm chi phí những hạng mục không cần thiết, làm tăng tổng mức đầu tư không hợp lý nhằm chiếm dụng tiền của NSNN.

Việc quản lý, thực hiện dự án không bảo đảm tính khách quan

Đối với dự án BT, việc quản lý, thực hiện dự án được giao cho nhà đầu tư từ khâu thẩm định, phê duyệt dự án, thiết kế dự toán. Theo đó, nhà đầu tư tự lựa chọn các đơn vị tư vấn thiết kế, thi công, giám sát (tức là các đơn vị thầu phụ của nhà đầu tư) nên không đảm bảo tính khách quan. Công tác quản lý, giám sát của các cơ quan quản lý nhà nước lại chưa được thực hiện thường xuyên, đầy đủ theo chức năng, nhiệm vụ được giao, chính vì vậy, sai sót đã xảy ra ở tất cả các khâu, gây thất thoát trong quá trình thi công thực hiện dự án. Qua kiểm toán 21 dự án, KTNN đã kiến nghị xử lý tài chính trên 3.815 tỷ đồng, tương đương 12,54% giá trị được kiểm toán (3.815 tỷ đồng/30.425 tỷ đồng).

Kết quả kiểm toán cũng chỉ rõ, nhiều hợp đồng BT được ký kết không chặt chẽ, thiếu ràng buộc chế tài khi nhà đầu tư vi phạm về tiến độ, thời gian thực hiện dự án, chất lượng công trình… Vì thế, với trường hợp dự án BT đã được thanh toán bằng dự án giao đất khác trước khi hoàn thành, nhà đầu tư sẽ không bị áp lực phải thực hiện dự án đúng theo tiến độ cam kết. Nhà đầu tư sẽ lợi dụng việc kéo dài tiến độ này để chậm hoàn thành phê duyệt quyết toán dự án cũng như chậm nộp bổ sung nghĩa vụ tài chính vào NSNN.

Cần sửa đổi, bổ sung cơ chế chính sách đối với dự án BT

Để hoàn thiện cơ chế đầu tư theo hình thức BT, Nhà nước cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung cơ chế chính sách theo hướng:

Thứ nhất, ngoài việc đảm bảo những điều kiện khác theo quy định hiện hành, các dự án đề xuất theo hình thức BT phải nằm trong kế hoạch đầu tư công và được HĐND thông qua.

Thứ hai, chỉ tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư sau khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt dự án đầu tư, thực hiện lựa chọn nhà đầu tư theo đúng quy định của pháp luật, tiến hành đấu thầu để lựa chọn nhà đầu tư nhằm tăng tính cạnh tranh, chọn đúng nhà đầu tư có đủ năng lực thực hiện dự án, trong đó các yếu tố như lợi nhuận nhà đầu tư, lãi suất vay vốn, tỷ lệ vốn chủ sở hữu, chi phí xây lắp công trình dự án… đều phải được đấu thầu công khai, minh bạch. Bãi bỏ quy định cho phép nhà đầu tư đề xuất và lập dự án đầu tư; quy định cụ thể việc lập dự án đầu tư phải do cơ quan nhà nước lập, thẩm định, phê duyệt và giám sát thi công như dự án sử dụng NSNN để tăng tính minh bạch của dự án.

Thứ ba, nghiên cứu sửa đổi Nghị định 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 và các văn bản khác liên quan theo một trong 2 hướng sau:

Một, thay đổi hình thức thanh toán dự án BT bằng quỹ đất để chuyển sang thanh toán bằng tiền theo hình thức trả chậm, trong đó quy định cụ thể các cơ chế, yếu tố trong phương án tài chính đảm bảo quyền lợi cho nhà đầu tư và khuyến khích nhà đầu tư tham gia thực hiện dự án.

Hai, quy định nhà đầu tư phải thực hiện, hoàn thành dự án BT trước khi được giao đất hoặc giao đất trước khi hoàn thành dự án BT thì tạm tính giá đất tại thời điểm giao đất để nhà đầu tư tạm nộp NSNN tiền sử dụng đất (nếu có), trong đó chưa tính trừ tiền thuế GTGT công trình BT vào tiền sử dụng đất phải nộp; xác định nghĩa vụ tài chính chính thức theo giá đất và giá trị dự án BT tại thời điểm bàn giao công trình BT.

Thứ tư, quy định chặt chẽ một số yếu tố trong phương án tài chính, trong đó:

Quy định tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư, chi phí lãi vay nhằm đảm bảo quyền lợi cho Nhà nước cũng như nhà đầu tư; ban hành hướng dẫn cụ thể về thời điểm nhà đầu tư phải góp đủ số vốn tối thiểu theo cam kết của hợp đồng.

Cần có văn bản hướng dẫn cụ thể về xác định tỷ suất lợi nhuận của nhà đầu tư, phù hợp với từng khu vực, đặc điểm dự án.
Quy định cụ thể về chi phí biến động tỷ giá trong thời gian xây dựng trên cơ sở ràng buộc trách nhiệm của Nhà nước, nhà đầu tư liên quan đến tiến độ thực hiện dự án.