Đầu tư công sẽ được cơ cấu lại bằng nhiều giải pháp

Cơ cấu chưa hợp lý, thể chế chưa hoàn thiện

Số liệu Tổng cục Thống kê cho thấy, tỷ trọng vốn đầu tư công đang có xu hướng giảm, từ 47,1% năm 2005 xuống còn 38,1% năm 2010, sau đó nhích lên trong các năm 2012-2014, rồi lại giảm còn 38% năm 2015 và dừng ở mức 37,6% năm 2016. Về cơ cấu nguồn vốn, khoảng 50% là vốn trực tiếp từ NSNN, trên 30% là vốn vay, còn lại 20% là vốn của các DNNN và nguồn vốn khác. Thời kỳ 2005-2016, bình quân vốn đầu tư của trung ương là 51,4%, địa phương là 48,6%, điều này cho thấy sự phân cấp mạnh mẽ trong đầu tư công.

Phần lớn vốn đầu tư công được dành cho việc phát triển kết cấu hạ tầng, gồm cả hạ tầng cứng như đường giao thông, sân bay, bến cảng, cấp thoát nước, điện, viễn thông và hạ tầng mềm như y tế, giáo dục… Tổng cộng các lĩnh vực này chiếm khoảng 53,6% tổng đầu tư công năm 2016, trong đó lĩnh vực vận tải, kho bãi chiếm tỷ trọng lớn nhất với 21,3%, lĩnh vực điện, nước xếp thứ hai với 14,4%. Với việc đầu tư như vậy, nhiều dự án đầu tư kết cấu hạ tầng, nhất là giao thông, cấp điện đã triển khai và năng lực của hệ thống này được nâng lên đáng kể.
Tuy nhiên, theo PGS.TS. Bùi Tất Thắng - Viện trưởng Viện Chiến lược và phát triển, Bộ Kế hoạch & Đầu tư - lĩnh vực đầu tư công vẫn tồn tại một số hạn chế, yếu kém cần được khắc phục.

Đó là, cơ cấu đầu tư công chưa hợp lý. Trong cơ cấu đầu tư chung toàn xã hội, vốn đầu tư cho khu vực nhà nước còn chiếm tỷ lệ cao, trung bình giai đoạn 2011-2015, vốn này chiếm khoảng 39% và chưa có xu hướng giảm. Ở một số ngành, vốn đầu tư nhà nước vẫn chiếm tỷ lệ quá lớn như ngành giáo dục - đào tạo và y tế. Năm 2015, tỷ trọng vốn đầu tư công trên tổng đầu tư cho mỗi lĩnh vực như sau: giáo dục - đào tạo chiếm tới 78,7%; tiếp đến là lĩnh vực nghệ thuật, vui chơi và giải trí chiếm 71,7%; y tế là 67,2%...

Bên cạnh đó, cơ cấu đầu tư nội bộ ngành, lĩnh vực còn chưa hợp lý, ví dụ như chi nông nghiệp chủ yếu cho hệ thống thủy lợi, chi giao thông vận tải chủ yếu vào đường bộ và chưa có sự gắn kết chặt chẽ giữa chi đầu tư và chi thường xuyên trong việc đảm bảo cho vận hành, duy tu, bảo dưỡng... Điều đáng nói nữa, đầu tư vốn NSNN vẫn dựa chủ yếu vào nguồn bội chi ngân sách (vay trong và ngoài nước) do việc cân đối ngân sách gặp khó khăn. Vì vậy, tỷ trọng chi đầu tư phát triển trên tổng chi NSNN cũng giảm dần theo mức giảm bội chi NSNN, năm 2015 còn khoảng 17,4% trong khi năm 2011 là 26,4%.

Tình trạng lãng phí, thất thoát trong đầu tư công còn diễn biến phức tạp; nợ đọng xây dựng cơ bản chưa được xử lý triệt để và chủ yếu tập trung ở địa phương; tình trạng đầu tư phân tán, dàn trải, hiệu quả thấp vẫn chưa được khắc phục; nhiều dự án dở dang, thời gian thi công kéo dài, chậm tiến độ, tăng tổng mức đầu tư, gây lãng phí thất thoát nguồn lực tài chính nhà nước chưa được xử lý triệt để.

Thể chế về đầu tư công chưa hoàn thiện, chưa khắc phục triệt để tình trạng chồng chéo giữa các văn bản pháp luật hoặc quy định chưa phù hợp gây khó khăn trong việc thực hiện, làm ảnh hưởng tới tiến độ giải ngân. Các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (TPP) mới chỉ tập trung vào lĩnh vực giao thông, năng lượng nhưng chất lượng dự án còn thấp. Việc quản lý các dự án BOT, BT còn nhiều hạn chế, yếu kém, gây ra nhiều hệ lụy cả về kinh tế lẫn xã hội.

Thực trạng trên do nhiều nguyên nhân, cả khách quan lẫn chủ quan. Nguyên nhân khách quan chủ yếu vẫn là do nền kinh tế còn kém phát triển, quy mô nguồn vốn để thực hiện đầu tư công còn nhỏ trong khi nhu cầu rất lớn. Tuy nhiên, nguyên nhân chủ quan về quản lý đầu tư công vẫn là chính, trong đó có vấn đề về chất lượng văn bản pháp luật; về việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương; về công tác quản lý và cách thức triển khai dự án; về việc giải quyết nợ đọng xây dựng cơ bản; năng lực quản lý của chủ đầu tư và ban quản lý dự án chưa đáp ứng được yêu cầu; các chính sách và quy định về đầu tư theo hình thức TPP còn nhiều bất cập...

Nhiều giải pháp để cơ cấu lại đầu tư công

Từ thực trạng trên, Viện Chiến lược và phát triển, Bộ Kế hoạch & Đầu tư, kiến nghị:

Thứ nhất, việc đổi mới tư duy về đầu tư công cần được nhìn nhận dưới nhãn quan chung về phát triển bền vững của quốc gia. Theo đó, đầu tư công phải đảm bảo những yếu tố cơ bản, làm nền tảng cho sự phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ môi trường và ứng phó hiệu quả với những tác động xấu của biến đổi khí hậu.

Về phương hướng đầu tư phát triển hạ tầng kỹ thuật, trước mắt Nhà nước cần ưu tiên hỗ trợ các dự án đầu tư xây dựng công trình hạ tầng kinh tế - xã hội lớn, quan trọng, thiết yếu, có tính lan tỏa trong các vùng, miền, như: giao thông, điện, nước, thủy lợi, thủy sản phục vụ đánh bắt xa bờ, hạ tầng viễn thông và công nghệ thông tin, y tế, giáo dục, bảo vệ môi trường và các nguồn tài nguyên thiên nhiên, ứng phó với biến đổi khí hậu… Một mặt, tập trung nguồn lực cho các dự án, các vùng kinh tế động lực để nhanh chóng phát huy năng lực, tạo sức bật cho nền kinh tế. Mặt khác, NSNN phải ưu tiên hơn cho miền núi, đồng bào dân tộc thiểu số, các vùng thường xuyên bị thiên tai, bão lũ và các vùng còn nhiều khó khăn.
Về cơ chế đầu tư, trong điều kiện kinh tế thị trường và nguồn vốn từ ngân sách rất hạn hẹp, việc bố trí vốn phải quán triệt nguyên tắc ưu tiên sử dụng vốn NSNN như “vốn mồi” để khai thác tối đa nguồn vốn của các thành phần kinh tế. Đồng thời, mở rộng phương thức đầu tư, đặc biệt là đầu tư theo hình thức TPP. Thực hiện chủ trương xã hội hóa một cách rộng rãi đối với các dịch vụ công, nhất là trong lĩnh vực y tế, chăm sóc sức khỏe nhân dân, giáo dục đào tạo, văn hóa, thể thao, các công trình cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất và sinh hoạt của người dân ở nông thôn. Tổ chức thực hiện có hiệu quả kế hoạch đầu tư công trung hạn gắn với kế hoạch tài chính trung hạn và kế hoạch vay, trả nợ công.

Thứ hai, cải cách mạnh mẽ công tác quản lý đầu tư công ở tất cả các khâu của chu kỳ dự án, theo đó cần nâng cao chất lượng công tác lập và quản lý quy hoạch phát triển làm căn cứ xây dựng các chương trình và kế hoạch đầu tư công trung hạn. Sớm đưa Luật Quy hoạch năm 2017 vào cuộc sống nhằm khắc phục những bất cập trong công tác quy hoạch.

Nhất thiết phải lựa chọn dự án bằng hình thức đấu thầu công khai. Việc xét thầu cần thông qua hội đồng xét thầu độc lập và chuyên nghiệp, trong đó đặc biệt chú trọng khía cạnh công nghệ, kỹ thuật, thời gian và tài chính. Trên cơ sở kết quả thẩm định của hội đồng này, các cơ quan quản lý nhà nước sẽ quyết định lựa chọn người thắng thầu và xác định nội dung (các điều khoản) của hợp đồng.

Cần thực hiện nghiêm chế độ báo cáo theo định kỳ hoặc đột xuất và tăng cường công tác giám sát việc thực hiện kế hoạch đầu tư công, đặc biệt là đối với các chương trình, dự án.

Cuối cùng, việc đánh giá dự án cần được thực hiện bởi một tổ chức đánh giá độc lập và chuyên nghiệp dựa trên những tiêu chí rõ ràng, khách quan về công nghệ, hiệu quả tài chính, hiệu quả kinh tế - xã hội so với hợp đồng và thuyết minh dự án. Kết quả đánh giá dự án cần được công khai với cơ quan quản lý, nhà thầu và cộng đồng dân cư.

Cuối tháng 11 vừa qua, Bộ Kế hoạch & Đầu tư đã trình Chính phủ Dự thảo Đề án Cơ cấu lại đầu tư công giai đoạn 2017-2020 và một số định hướng đến năm 2025. Mục tiêu của Dự thảo Đề án là chuyển đổi và hình thành cơ cấu đầu tư hợp lý, nâng cao hiệu quả kinh tế - xã hội của hoạt động đầu tư công; thu hút tối đa và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực đầu tư phát triển; nâng cao chất lượng thể chế về quản lý đầu tư công...

Một trong những nội dung quan trọng của Dự thảo là sẽ thu hẹp lĩnh vực đầu tư của nhà nước. Cụ thể là, đến năm 2020, tỷ trọng chi đầu tư phát triển trên tổng chi NSNN sẽ được cơ cấu lại theo hướng tăng tỷ trọng chi đầu tư phát triển lên 30% tổng chi NSNN; tỷ trọng vốn đầu tư nhà nước bình quân đạt khoảng 10-11% GDP.

Dự thảo cũng nêu rõ, không sử dụng NSNN đầu tư vào các lĩnh vực, dự án mà các thành phần kinh tế khác có thể đầu tư. Từng bước giảm vai trò đầu tư trực tiếp của Nhà nước, thực hiện nguyên tắc vốn NSNN chỉ là “vốn mồi” để khai thác tối đa nguồn vốn của các thành phần kinh tế thông qua các hình thức như PPP. Tạo đột phá để thu hút đầu tư theo hình thức PPP bằng việc hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là các giải pháp về cơ chế, chính sách cũng như quy định về nghĩa vụ, trách nhiệm, quyền lợi của chủ đầu tư, bảo đảm hài hòa giữa lợi ích của Nhà nước và DN đối với từng hình thức đầu tư. Việc huy động và sử dụng nguồn vốn ODA phải gắn với việc quản lý hiệu quả nợ công, tiến tới giảm dần và chỉ lựa chọn những khoản vay, những dự án hiệu quả để đầu tư.

Cùng với việc thu hẹp lĩnh vực đầu tư của Nhà nước, Dự thảo Đề án còn nêu rõ là sẽ mở rộng tối đa phạm vi và cơ hội cho nhà đầu tư tư nhân tham gia phát triển hạ tầng cũng như các ngành, sản phẩm có lợi thế…

Các chuyên gia kỳ vọng, với nhiều giải pháp được tiến hành đồng bộ, lĩnh vực đầu tư công của nước ta sẽ thật sự phát huy hiệu quả và khởi sắc hơn trong thời gian tới.