Kiểm toán các dự án thực hiện theo hình thức hợp đồng EPC - thách thức từ thực tiễn

Tuy nhiên, thực tế cho thấy, bên cạnh nhiều thách thức đang đặt ra đối với cả cơ quan quản lý, chủ đầu tư và các nhà thầu thực hiện dự án theo hình thức hợp đồng EPC thì với KTNN, thách thức lớn nhất chính là do nhiệm vụ chủ yếu mới chỉ dừng ở hậu kiểm.

Vướng mắc trong kiểm toán dự án theo hình thức EPC

Phân tích về những vướng mắc, tồn tại trong hoạt động kiểm toán dự án thực hiện theo hình thức hợp đồng EPC, KTNN khu vực XIII chỉ rõ, Hợp đồng EPC được áp dụng đối với những dự án, gói thầu xây dựng có yêu cầu cao về kỹ thuật, công nghệ và phải đảm bảo tính đồng bộ từ khâu thiết kế, cung cấp thiết bị, thi công xây dựng công trình đến khâu đào tạo vận hành, chuyển giao công trình. Tuy nhiên, khoản 1 Điều 13 Thông tư số 30/TT-BXD ngày 30/12/2016 của Bộ Xây dựng về việc hướng dẫn hợp đồng EPC lại quy định hợp đồng EPC là hình thức hợp đồng trọn gói. Việc ký kết hợp đồng trọn gói trong điều kiện còn nhiều yếu tố chưa xác định dẫn tới nhiều bất cập, khó khăn trong khâu triển khai thực hiện, quyết toán vốn, đặc biệt trong bối cảnh các dự án được phê duyệt thường xuyên phải điều chỉnh, thay đổi thiết kế, chủng loại, số lượng trang thiết bị. Trong khi hiện nay, KTNN chủ yếu kiểm toán theo hình thức hậu kiểm, nên một số kiến nghị được KTNN đưa ra nhưng chủ đầu tư khó triển khai thực hiện, khi mà tổng thầu là nhà thầu nước ngoài, sau khi bàn giao dự án đã về nước và không hợp tác để triển khai các kiến nghị của KTNN.

Đồng quan điểm với những phân tích trên, nhiều đơn vị kiểm toán cũng cho rằng, việc thực hiện theo hình thức hậu kiểm đối với các dự án theo hình thức hợp đồng EPC chưa ngăn ngừa được rủi ro có sai sót, thất thoát trong thực hiện dự án do các sai sót từ bước lựa chọn tổng thầu EPC, thương thảo và ký kết hợp đồng EPC chưa cụ thể, chặt chẽ. Đối với các dự án có sử dụng nguồn vốn vay, vốn viện trợ của các tổ chức, các nước khác thì các chủ đầu tư ngoài việc tuân thủ hệ thống pháp luật của Việt Nam còn phải tuân thủ các điều khoản quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Do đó, sau khi đã ký kết hợp đồng thì việc kiến nghị xử lý tài chính đối với các gói thầu EPC là rất khó thực hiện, chủ yếu kiến nghị về trách nhiệm của tổ chức và cá nhân liên quan đến các tồn tại, hạn chế, sai sót phát hiện qua kiểm toán.

Liên quan đến vấn đề này, TS. Nguyễn Minh Phong khuyến nghị, về tổng thể, trong triển khai kiểm toán các dự án theo hình thức hợp đồng EPC cần chú ý bóc tách và xử lý thấu đáo các khác biệt trong cơ chế, chính sách của Nhà nước và nhà tài trợ, như: Chỉ định tư vấn lập dự án, áp dụng các tiêu chuẩn xây dựng của nhà tài trợ, phân chia gói thầu tạo thuận lợi cho nhà thầu nước ngoài… Cùng với đó, cần sớm nhận diện và kiến nghị các chủ đầu tư khắc phục các lỗi mang tính chủ quan, như về chỉ số bù giá, tỷ giá thanh toán…, khi thực hiện thương thảo, ký kết hợp đồng.

Cũng nhìn từ thực tiễn, TS. Vũ Đình Ánh - Chuyên gia kinh tế - nhấn mạnh, cho dù hợp đồng EPC có hoàn chỉnh đến đâu cũng khó có thể tránh khỏi việc điều chỉnh một số nội dung hợp đồng. Khi KTNN thực hiện kiểm toán sẽ phải dựa trên những căn cứ thuyết phục để đánh giá nội dung điều chỉnh hợp đồng, cũng như đánh giá việc điều chỉnh tác động đến toàn bộ dự án như thế nào. Còn về phía các cơ quan quản lý, cần phải có cơ chế để xử lý thuận lợi nhất những vướng mắc giữa tổng thầu và chủ đầu tư khi có những nội dung thay đổi trong hợp đồng quá “gắt”, tránh ảnh hưởng đến tiến độ của dự án. Trong trường hợp nảy sinh tranh chấp giữa tổng thầu và chủ đầu tư thì cũng phải có cơ chế xử lý thỏa đáng.

Cần thực hiện nhiều giải pháp ngăn ngừa sai sót, thất thoát

Chỉ ra những thách thức đối với KTNN trong năm 2023 và những năm tới, TS. Vũ Đình Ánh nêu: Vấn đề lớn trong triển khai các dự án đầu tư công có sử dụng hợp đồng EPC hiện nay là vấn đề tiến độ, kể cả tiến độ triển khai, cũng như tiến độ giải ngân. Vì thế, trong năm 2023, dự kiến quy mô đầu tư công tăng gấp đôi, KTNN sẽ phải thực hiện kiểm toán số lượng lớn các dự án đầu tư công, trong đó có cả các dự án đầu tư công theo hợp đồng EPC với vốn đầu tư rất lớn, chưa kể những thách thức đến từ các điều kiện về kinh tế vĩ mô, về đầu tư đang có những thay đổi khó lường, trong khi việc thay đổi nội dung của hợp đồng EPC có thể sẽ xảy ra.

Từ phía các đơn vị thực hiện kiểm toán cũng nhận thấy rằng các dự án thực hiện theo hình thức hợp đồng EPC thường là các dự án có quy mô lớn, có yêu cầu về kỹ thuật và công nghệ cao và có ảnh hưởng lớn đến kinh tế, xã hội. Tuy nhiên, KTNN chỉ thực hiện kiểm toán các dự án trong thời gian ngắn, giới hạn về nhân lực, đặc biệt là thiếu các chuyên gia về công nghệ và kỹ thuật, do đó tiềm ẩn rủi ro không phát hiện hoặc không đánh giá, nhận xét hết các bất cập, hạn chế trong việc lựa chọn công nghệ, thiết kế công nghệ… trong mối quan hệ với giá cả thiết bị và chi phí đầu tư xây dựng được quyết toán của dự án.

Đại diện Vụ Tổng hợp (KTNN) cho biết, qua hậu kiểm cho thấy, việc xác định giá trị dự toán thiết bị trong dự toán gói thầu EPC là một nội dung khó đối với chủ đầu tư và đối với kiểm toán viên cũng không thể có đủ cơ sở để đưa ra một con số phù hợp do dự toán gói thầu gồm cả chi phí thiết bị vốn rất khó xác định giá. Việc kiểm toán dự toán gói thầu EPC chủ yếu thực hiện trên phần xây dựng kết cấu ngầm đã có định mức, đơn giá của nhà nước. Tuy nhiên, khối lượng đưa vào dự toán chỉ là khái toán dựa trên thiết kế cơ sở, độ chính xác không cao do thời điểm này chưa có thiết kế chi tiết. Trường hợp kiểm toán viên có đủ cơ sở để giảm trừ giá trị dự toán phần xây dựng (sai khối lượng, sai đơn giá, định mức) thuộc dự toán gói thầu EPC thì lúc này chỉ có thể kiến nghị chủ đầu tư thương thảo với nhà thầu EPC để giảm giá hợp đồng qua đó giảm quyết toán hợp đồng EPC để tiết kiệm chi phí đầu tư cho dự án. Tuy nhiên, nội dung này thường không khả thi do nhà thầu EPC sẽ viện dẫn nhiều khoản chi phí mà nhà thầu phải gánh chịu nhưng chưa được tính toán trong giá gói thầu EPC.

Vì vậy, Vụ Tổng hợp kiến nghị, cùng với việc lựa chọn kiểm toán dự án theo phương pháp tiếp cận kiểm toán dựa trên đánh giá rủi ro, xác định trọng yếu, trong kiểm toán dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng EPC cần gắn với định hướng mục tiêu kiểm toán dự án, nhiệm vụ kiểm toán theo yêu cầu của cấp có thẩm quyền thông qua việc kiểm toán dự toán gói thầu, kiểm toán khi hợp đồng EPC đang triển khai thực hiện, cũng như kiểm toán dự án hoàn thành... Lãnh đạo KTNN khu vực XIII cũng cho rằng, cần tăng cường kiểm toán hoạt động đối với các dự án thực hiện theo hình thức hợp đồng EPC (kiểm toán theo tiến độ của dự án) nhằm đảm bảo đóng góp những ý kiến xác đáng, kịp thời và phù hợp./.

KTNN kiến nghị Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư chỉ đạo thực hiện việc cung cấp thông tin về các dự án theo hình thức hợp đồng EPC ngay khi được cấp có thẩm quyền phê duyệt dự án đầu tư/kế hoạch lựa chọn nhà thầu để phục vụ công tác xây dựng kế hoạch kiểm toán đối với các dự án này, đảm bảo việc kiểm toán được thực hiện vào thời điểm phù hợp nhất, giúp ngăn ngừa được rủi ro có sai sót, thất thoát trong thực hiện dự án.