Kiểm toán dự toán NSNN: Cần đặc biệt quan tâm đến khâu phân bổ ngân sách

Với tư cách là một chuyên gia về quản lý NSNN, ông cho biết những điểm cần lưu ý khi kiểm toán dự toán thu ngân sách?

- Kiểm toán dự toán thu ngân sách đơn giản hơn kiểm toán dự toán chi bởi các khoản thu của Việt Nam tương đối ổn định với tỷ lệ thu nội địa thường chiếm hơn 80% thu ngân sách, thu từ dầu thô khoảng 7%, còn lại là thu từ thuế xuất nhập khẩu.

Khi kiểm toán dự toán giai đoạn 2018-2020, Kiểm toán viên cần lưu ý đến một số vấn đề như: khoản thu từ đất đai và sự thay đổi về số thu từ nguồn này. Trước đây, có năm nguồn thu từ đất của TP. Đà Nẵng chiếm tới 38 - 45% tổng thu ngân sách của địa phương, tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu và Khánh Hòa cũng đã từng tận dụng tốt nguồn lực về đất… Tuy nhiên, hiện nay, nhiều địa phương không bằng mọi cách để tăng thu từ đất như giai đoạn trước nữa, do vậy, số thu từ đất đã giảm.

         

Ông Phạm Đình Cường     Ảnh: Châu Anh

Dự toán thu ngân sách năm 2018 còn có khoảng hơn 100.000 tỷ đồng thu hồi vốn tại các tổ chức kinh tế, song đây là một nguồn thu không ổn định, không có tính chất lâu dài, chỉ có tác động đến tăng trưởng ngân sách trong một giai đoạn nhất định. Vì vậy, khoản thu này cũng cần được lưu ý khi lập dự toán thu của năm tiếp theo.

Giai đoạn 2019-2020, khi Công ty Samsung đưa thêm một số dự án mới vào hoạt động, NSNN sẽ có thêm khoản thu khoảng 7.000 - 8.000 tỷ đồng. Tuy nhiên, chúng ta cũng cần phải tính đến các yếu tố ưu đãi thuế cho DN, không phải cứ khi dự án mới hoạt động là có ngay tăng trưởng.

Nếu kiểm toán để xác định tính chính xác của dự toán thu ngân sách từ dầu thô, Kiểm toán viên cần xem xét sản lượng, giá dầu và cơ chế phân chia tiền khai thác dầu giữa Việt Nam với đối tác. Mặc dù vậy, đây là vấn đề khó bởi Việt Nam có 13 hợp đồng phân chia dầu khí, mà mỗi hợp đồng lại có tỷ lệ chia khác nhau, có hợp đồng chia theo tỷ lệ 49 - 51%, có hợp đồng là 70 - 30%.

KTNN cần làm rõ nguyên nhân: tại sao trong nhiều năm, việc giao dự toán đối với phần thu từ DN có vốn đầu tư trực tiếp từ nước ngoài (FDI) lại không chính xác, hay tại sao nhiều địa phương thường xuyên có số quyết toán thu ngân sách cao hơn số được giao?

Một vấn đề khác Kiểm toán viên cũng cần lưu ý, đó là trong thu ngân sách có sự trùng lặp số thu chuyển nguồn và thu kết dư. Thu chuyển nguồn là khoản thuế, phí thu từ năm trước, đã hạch toán cho năm đó nhưng chuyển sang năm sau và tính là số thu của năm sau. Số thu này làm cho ngân sách đội lên (cùng một khoản thu nhưng hạch toán 2 lần cả trong năm hiện tại và năm sau). Thu kết dư cũng tương tự. Điều đáng nói là có năm Việt Nam chuyển nguồn tới 25% tổng số thu.

Vậy đối với việc kiểm toán dự toán chi NSNN, những nội dung nào cần được quan tâm, thưa ông?

- Chi ngân sách rất phức tạp và có vai trò quan trọng nhất trong hệ thống NSNN. Khi kiểm toán dự toán chi, Kiểm toán viên phải xem xét trong năm dự toán sẽ có những vấn đề gì mới về kinh tế - xã hội và các nguyên tắc lớn trong dự toán chi liệu có đạt được hay không. Ví dụ, tại sao cả nước chi cho khoa học công nghệ chỉ đạt 1,6%, trong khi được phép đến 2% tổng chi ngân sách? Thực tế, các Bộ chỉ được quản lý phần ngân sách rất thấp trong số 2% đó, phần còn lại được phân bổ cho địa phương. Từ đó, KTNN có thể đề nghị điều chỉnh giảm dự toán chi NSNN cho khoa học công nghệ ở địa phương, tăng chi ở T.Ư.

Từ năm 2016 trở về trước, các đơn vị sự nghiệp như y tế, giáo dục "sống" chủ yếu bằng NSNN, các khoản thu từ phí, lệ phí thực hiện ghi thu, ghi chi nhưng chỉ chiếm 3 - 7% trong tổng thu ngân sách. Đây được coi là khoản thu thêm, dùng để đầu tư vào cơ sở vật chất và cải thiện đời sống cho người lao động nên có đơn vị thì bỏ vào ngân sách, có cơ quan thì đưa vào quỹ công, nơi thì chia cho nhân viên… Từ năm 2016 tới nay, Luật NSNN 2015 đã cho phép chuyển phí, học phí, viện phí sang giá dịch vụ và NSNN không ghi thu, ghi chi khoản này nữa, đồng thời cho phép các bệnh viện được hưởng khoản thu đó. Cách làm này được cho là giúp chất lượng dịch vụ y tế tăng lên, người dân được lựa chọn dịch vụ tốt hơn và NSNN giảm được một khoản chi. Tuy nhiên, vấn đề này cũng còn nhiều ý kiến trái chiều. Theo quy định, khi 17 bệnh viện T.Ư đã chuyển sang cơ chế tự chủ tài chính, con số chi ngân sách trực tiếp sẽ giảm đi. Thế nhưng, thực tế tổng chi ngân sách cho y tế đã không giảm bởi Nhà nước lại tăng chi cho an sinh xã hội, đó là chi để phòng bệnh và chi cho người nghèo.

Kiểm toán viên phải nắm bắt được sự chuyển đổi về chính sách này và xem xét tổng chi ngân sách cho y tế thay đổi như thế nào, cơ cấu chi cho khám, chữa bệnh, phòng bệnh ra sao, liệu có sự chuyển số ngân sách trước đây sang mua bảo hiểm y tế không, có chuyển phần chi khám, chữa bệnh sang phòng bệnh không… Từ kết quả kiểm toán trên, KTNN sẽ đưa ra hàm ý chính sách đối với Chính phủ.

Trong quá trình kiểm toán chi NSNN, các kiểm toán viên cũng thường rất lưu ý đến phương án phân bổ ngân sách. Ông có thể chia sẻ một vài đánh giá về nội dung này?

- Theo tôi, phương án phân bổ ngân sách là nội dung rất quan trọng trong chi ngân sách. KTNN cần đặc biệt quan tâm đến khâu phân bổ ngân sách và Báo cáo kiểm toán phải có hàm ý chính sách đối với đơn vị được kiểm toán hoặc đối với các cơ quan quản lý nhà nước.

Thực tế hiện nay, dự toán thu ngân sách năm 2018 của TP. HCM cao hơn số thu của tất cả các tỉnh miền núi phía Bắc, cộng với các tỉnh Tây Nguyên và Đồng bằng sông Cửu Long. TP. HCM thu gấp rưỡi Hà Nội nhưng lại chi thấp hơn. Hải Phòng là đô thị, là trung tâm kinh tế lâu năm của miền Bắc, có sân bay mà thu ngân sách trừ thuế xuất khẩu lại thấp hơn Quảng Ninh, chỉ nộp điều tiết về ngân sách T.Ư 28%, trong khi Quảng Ninh vẫn là tỉnh miền núi nhưng lại nộp điều tiết đến 35%. Ba tỉnh đồng bằng như: Thái Bình, Ninh Bình và Nam Định chỉ mới tự lo được khoảng 30%, còn lại ngân sách T.Ư vẫn phải hỗ trợ tới 60 - 70%. Nghệ An là tỉnh đông dân nhất cả nước, kinh tế phát triển nhưng tại sao thành phố Vinh vẫn phải nhận trợ cấp từ ngân sách T.Ư? Tỉnh Thừa Thiên - Huế cũng vậy…

KTNN có thể căn cứ trên số liệu ngân sách của 63 tỉnh, thành để xem đã có bao nhiêu huyện cân đối được ngân sách, bao nhiêu huyện chưa và nguyên nhân là gì. Tại sao Đồng bằng sông Hồng, sông Cửu Long lại được phân bổ ngân sách như vậy. Tương tự, tổng chi đầu tư của NSNN cho T.Ư chưa đến 30%, còn lại trên 70% là chi cho địa phương. Lẽ ra, ngân sách chi đầu tư phải ưu tiên các công trình quốc gia và ít nhất T.Ư phải được phân bổ 60% thì mới có đủ kinh phí để xây dựng các công trình trọng điểm. Còn nếu chi cho cả công trình cấp tỉnh, cấp huyện như hiện nay thì NSNN không thể kham nổi.

KTNN cũng có thể kiểm toán việc phân bổ vốn đầu tư xây dựng cơ bản cho 63 địa phương hay việc phân bổ chi thường xuyên cho các tỉnh, thành như hiện nay có hợp lý hay không; chính sách đối với các tỉnh nông nghiệp đã phù hợp chưa, phải dịch chuyển cơ cấu nông nghiệp như thế nào…

Ngoài ra, KTNN cũng nên có ý kiến về việc đầu tư xây dựng các công trình lớn như đường cao tốc Bắc Nam hay sân bay Long Thành… Nếu KTNN có ý kiến trước khi dự án được triển khai thì nó sẽ rất có ý nghĩa đối với đất nước và sẽ góp phần nâng tầm cơ quan kiểm toán.

Để kiểm toán dự toán ngân sách hiệu quả, KTNN cần phải chuẩn bị tốt những điều kiện gì, thưa ông?

Lâu nay, KTNN chủ yếu thực hiện kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách. Đến nay, do sự phát triển của cơ quan kiểm toán và yêu cầu quản lý ngân sách ngày càng phải công bằng, minh bạch, hiệu quả, Luật NSNN và Luật KTNN đã quy định KTNN phải có ý kiến về dự toán NSNN và phương án phân bổ ngân sách T.Ư. Đó là một nhiệm vụ rất quan trọng, thể hiện đúng vị thế của KTNN.

Kiểm toán dự toán ngân sách là vấn đề mới và khó bởi việc lập dự toán và phân bổ ngân sách thể hiện quyền lực rất lớn của quốc gia, đặc biệt là với quốc gia ngân sách còn eo hẹp và việc chi tiêu còn gặp rất nhiều khó khăn như Việt Nam. Vì vậy, ý kiến của KTNN về dự toán sẽ góp phần giúp dự toán NSNN minh bạch hơn.

Để KTNN thực hiện kiểm toán dự toán NSNN có hiệu quả, việc đầu tiên là phải hoàn thiện cơ sở pháp lý; hồ sơ dự toán gửi đến KTNN phải kịp thời, đầy đủ và chính xác. Điều kiện thứ hai thuộc về cơ quan kiểm toán, đó là KTNN phải có đội ngũ cán bộ đủ năng lực để xem xét, phân tích dự toán và có ý kiến xác đáng. Ba là, các cơ quan của Chính phủ, Quốc hội phải hợp tác tốt với cơ quan kiểm toán trong việc cung cấp tài liệu, trao đổi và tiếp thu ý kiến của KTNN.

Bước tiếp theo, KTNN cần làm việc với các cơ quan chức năng để quyết định trước mắt nên kiểm toán ngân sách T.Ư hay chỉ xem xét dự toán của một số Bộ, ngành. Dự toán NSNN rất rộng, nên cơ quan kiểm toán có thể chỉ đưa ra khuyến nghị mang tính định tính về một số lĩnh vực chứ không nhất thiết phải cho ý kiến về toàn bộ dự toán. Đồng thời, KTNN cũng cân nhắc xem có nên thực hiện một cuộc kiểm toán độc lập hay không. Bởi vì, quá trình xây dựng dự toán phải qua nhiều vòng thảo luận, trước khi trình Quốc hội 20 ngày mới có số liệu ổn định. Nếu thực hiện một cuộc kiểm toán độc lập thì phải có quy trình riêng, bởi 20 ngày không đủ thời gian để KTNN thực hiện một cuộc kiểm toán như thông thường.

Trong trường hợp KTNN cùng tham gia vào toàn bộ quá trình, từ khi Bộ Tài chính thảo luận với Chính phủ và các cơ quan của Quốc hội, thì sau 20 ngày KTNN có thể cho ý kiến bằng văn bản về dự toán. Ví dụ, theo dự toán, Quốc hội sẽ bố trí khoản A để chi lương cho việc tăng lương từ thời điểm B. Nếu KTNN thấy việc tính toán như vậy không chính xác thì có thể khuyến nghị rằng việc thực hiện phương án đó sẽ không đủ nguồn. Từ đây, KTNN sẽ đề nghị Quốc hội cho phép thực hiện sớm hơn hoặc muộn hơn, với mức tăng thấp hơn hoặc cao hơn… so với dự kiến.

Xin trân trọng cảm ơn ông!