Thưa ông, được biết Cơ quan kiểm toán Hoa Kỳ (GAO) đã có thời gian dài thực hiện kiểm toán dự toán ngân sách, bản thân ông cũng đã từng trực tiếp tham gia những cuộc kiểm toán này. Vậy theo ông, để kiểm toán dự toán NSNN, cơ quan kiểm toán tối cao cần chuẩn bị những điều kiện gì?
Để thực hiện được một cuộc kiểm toán dự toán NSNN, trước hết, cơ quan kiểm toán phải thiết lập được cơ sở pháp lý toàn diện. Theo thông lệ quốc tế, có 6 vấn đề cần phải quy định trong Luật, đó là: trách nhiệm, nghĩa vụ của các Bộ, ngành và người chịu trách nhiệm lập dự toán NSNN; quy định cụ thể nội dung, thể thức trình bày và ngày báo cáo dự toán ngân sách; quy định rõ thẩm quyền kiểm toán dự toán NSNN của cơ quan kiểm toán; cho phép cơ quan kiểm toán quyền truy cập hồ sơ, tài liệu; bắt buộc cơ quan kiểm toán phải nộp báo cáo kiểm toán dự toán tới Quốc hội đúng hạn để Quốc hội thảo luận và quyết định dự toán; quy định rõ hệ quả của việc không tuân thủ.
Bên cạnh đó, KTNN cũng cần làm rõ và đưa vào Luật các yếu tố tác động từ bên ngoài như: đề nghị Quốc hội hoàn thiện khung pháp lý về thẩm quyền kiểm toán dự toán NSNN; thống nhất với Quốc hội các mục tiêu của cuộc kiểm toán; thỏa thuận làm việc với các Bộ nhằm đảm bảo có kết quả kiểm toán kịp thời để trình Quốc hội.
Khi đã có cơ sở pháp lý rõ ràng về việc kiểm toán dự toán NSNN, cơ quan kiểm toán cần đưa việc kiểm toán dự toán vào kế hoạch chiến lược và kế hoạch kiểm toán hằng năm; thỏa thuận hợp tác với các Bộ, ngành để có đầy đủ tài liệu phục vụ việc kiểm toán dự toán; lập kế hoạch kiểm toán hệ thống kiểm soát nội bộ dựa trên tiêu chuẩn ISSAI 9100; xây dựng các biểu mẫu ma trận thiết kế cuộc kiểm toán để lập kế hoạch cho cuộc kiểm toán cụ thể.
Khi bắt đầu triển khai một cuộc kiểm toán dự toán NSNN, KTV phải lập ma trận thiết kế cuộc kiểm toán với 6 nội dung chính (6 cấu phần). Đầu tiên là mục tiêu kiểm toán, KTV phải chuyển thể các mục tiêu kiểm toán thành các câu hỏi để nghiên cứu. Hai là, xác định phạm vi kiểm toán: đơn vị nào, địa điểm kiểm toán ở đâu, sẽ kiểm toán trong thời gian nào… Ba là, xác định các nguồn thu thập thông tin và thông tin cần thiết. Bốn là, xác định phương pháp thu thập thông tin, đối tượng phỏng vấn. Năm là, xác định giới hạn kiểm toán, giới hạn đó ảnh hưởng ra sao đến báo cáo kiểm toán. Sáu là, kỳ vọng về kết quả kiểm toán như thế nào.
Ở Việt Nam, trước ngày 20/9 hằng năm, Bộ Tài chính lập dự toán NSNN, báo cáo Chính phủ, gửi Ủy ban thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và KTNN. Chậm nhất là 20 ngày trước kỳ họp Quốc hội cuối năm (thường được khai mạc vào tháng 10), Chính phủ sẽ trình Quốc hội dự toán NSNN. Như vậy, KTNN chỉ có khoảng 20 ngày để tham gia ý kiến vào dự toán. Theo ông, với đặc thù đó, KTNN phải bắt đầu thực hiện kiểm toán dự toán NSNN như thế nào?
Về phạm vi kiểm toán, theo khuyến nghị của tôi và cũng là kinh nghiệm của GAO, cái gì dễ thì làm trước. Tiếng Anh có câu: quả nào thấp thì hái trước, quả nào ở trên cao, khó với thì sẽ hái sau. Nói cách khác, khi khởi đầu cơ quan kiểm toán nên lựa chọn việc dễ.
Vậy thì trong kiểm toán dự toán NSNN, nội dung gì có thể coi là trái cây nằm dưới thấp dễ với, để cơ quan kiểm toán thực hiện trước? Theo tôi, phần dễ có thể triển khai đầu tiên là kiểm toán quá trình lịch sử của đơn vị, tức là xem xét hồ sơ trong quá khứ, ví dụ như kiểm toán xem công tác dự toán của đơn vị trong 5 - 6 năm qua được thực hiện như thế nào.
GAO không kiểm toán dự toán ngân sách hiện tại mà kiểm toán dự toán đã thực hiện trước đó để báo cáo Quốc hội. Ví dụ, khi Bộ A đề xuất Quốc hội phân bổ 100 triệu USD để xây dựng trụ sở, GAO được Quốc hội yêu cầu kiểm toán và cho ý kiến về việc này. Từ việc phân tích số liệu ngân sách của các năm trước, GAO có bằng chứng cho thấy việc phân bổ ngân sách cho Bộ A không sai, nhưng lại bị chi tiêu không đúng. Do đó, GAO khuyến nghị năm nay Quốc hội không nên phân bổ cho Bộ A 100 triệu USD, bởi họ đã quản lý và chi tiêu không hiệu quả số tiền đã được phân bổ. Trên cơ sở khuyến nghị này, Quốc hội đã không phân bổ dự toán mà Bộ A đề nghị.
Rõ ràng, cách tiếp cận của GAO không phải là kiểm toán dự toán ngân sách của năm nay mà là kiểm toán năng lực lập dự toán ngân sách của đơn vị từ dữ liệu lịch sử trong một khoảng thời gian nhất định để đánh giá quá trình xây dựng và thực hiện dự toán. KTNN cũng có thể bắt đầu như vậy.
Một ví dụ tương tự khác, Cơ quan kiểm toán quốc gia của Vương quốc Anh (NAO) đã kiểm toán hệ thống kiểm soát nội bộ trong cơ quan Chính phủ và 10 Bộ, ngành khác để tìm ra những lỗ hổng trong quá trình 5 năm xây dựng dự toán. Đây là phương pháp NAO rà soát lịch sử của đơn vị được kiểm toán, kiểm tra lại kết quả thực hiện ngân sách trong 5 năm để có bằng chứng đơn vị đã chi vượt dự toán bao nhiêu lần, mức độ vượt của mỗi lần ra sao, nguyên nhân là gì.
Dự toán NSNN có hàng trăm nội dung, thuộc nhiều lĩnh vực từ kinh tế đến y tế, giáo dục… và do nhiều đơn vị xây dựng chứ không phải duy nhất Bộ Tài chính. Cơ quan kiểm toán phải xem nội dung nào dễ thực hiện hơn, phù hợp với nguồn lực, năng lực hay lĩnh vực có khả năng rủi ro cao thì chủ động đề xuất với Quốc hội để kiểm toán trước nội dung đó. Đây chính là những trái cây ở dưới mà cơ quan kiểm toán có thể hái trước.
Cơ quan kiểm toán cũng có thể kiểm toán con số dự toán hoặc kiểm toán năng lực lập dự toán, còn gọi là kiểm toán quy trình thực hiện dự toán. Kiểm toán con số trong dự toán là đánh giá con số đó có tin cậy hay không. Kiểm toán quy trình xây dựng dự toán là điều rất quan trọng, cơ quan kiểm toán phải xem xét Bộ Tài chính (hoặc cơ quan xây dựng dự toán) đã sử dụng phương pháp nào để đưa ra con số dự toán đó thông qua việc kiểm toán hệ thống kiểm soát nội bộ.
Để kiểm toán quy trình kiểm soát nội bộ của đơn vị được kiểm toán, cơ quan kiểm toán có thể thực hiện từ tháng 4 hằng năm chứ không phải đến sau ngày 20/9 - ngày Chính phủ trình Ủy ban thường vụ Quốc hội dự toán. Nếu đơn vị có hệ thống kiểm soát nội bộ độc lập, đủ mạnh, có bộ quy tắc ứng xử tốt, có nhân viên chuyên trách, có chuyên môn, lãnh đạo rất nghiêm túc về chất lượng và có quy trình phản biện nội bộ về dự toán thì đó là những chỉ báo để cơ quan kiểm toán có thể khẳng định được rằng đơn vị lập dự toán ngân sách tốt, lúc đó cơ quan kiểm toán không cần kiểm toán tỉ mỉ từng con số nữa. Theo đó, việc kiểm toán hệ thống kiểm soát nội bộ như một mũi tên trúng hai đích.
Hiện nay, bản dự toán NSNN của Việt Nam còn kèm theo 70 biểu mẫu khác nhau, trong khi KTNN chỉ có 20 ngày để xem xét tài liệu. Nếu muốn kiểm toán vấn đề này, KTNN phải quy định rõ thời gian kiểm toán, phạm vi kiểm toán, nội dung kiểm toán trong hàng trăm dự toán đó. KTNN không thể kiểm toán được toàn bộ dự toán mà điều quan trọng là phải thực hiện kiểm toán hệ thống kiểm soát nội bộ của đơn vị xây dựng dự toán từ trước đó. Cụ thể là, KTNN phải tiếp cận ngay với các tài liệu hướng dẫn lập dự toán do Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư ban hành từ 6 tháng trước ngày 20/9.
Ví dụ, dự án xây dựng tuyến đường sắt trên cao tại Hà Nội đã vượt dự toán về thời gian và chi phí, KTNN khu vực có thể đánh giá tại sao lại như vậy. Đây là quá trình cơ quan kiểm toán đánh giá quá khứ để tìm ra nguyên nhân. Làm được điều này, việc kiểm toán dự toán sẽ có vai trò quan trọng bởi nó đã chỉ ra những yếu kém của công tác lập dự toán và đưa ra những khuyến nghị cho quy trình lập dự toán trong tương lai.
Trong quá trình kiểm toán, phương pháp thu thập thông tin luôn đóng một vai trò quan trọng. Ông có thể chia sẻ một vài kinh nghiệm về vấn đề này?
Trong mọi cuộc kiểm toán, KTV đều phải phỏng vấn đối tượng kiểm toán để thu thập thông tin.
Tôi nhận thấy, đồng phục mới của KTNN rất đẹp, rất ngay ngắn, chỉn chu, tuy nhiên nó khiến cho KTV giống như cảnh sát. Khi đứng trước cảnh sát, mọi người sẽ dè dặt hơn bởi đối diện với họ là một người mang hình ảnh rất nghiêm túc. Tôi đánh cược rằng, nếu KTV mặc đồng phục khi tiến hành phỏng vấn thì phản hồi nhận được sẽ khác so với việc không mặc đồng phục.
Tại sao điều này lại quan trọng? Ở GAO, chúng tôi nhận thấy rằng, nếu muốn tiến hành kiểm toán hoạt động thì KTV không thể mặc đồng phục. Bởi lẽ, những câu trả lời mà GAO nhận được sẽ không cởi mở như những câu trả lời khi KTV không mặc đồng phục. Đó là một phản ứng rất thông thường của con người, nó không phải do KTV gây ra mà bởi người trả lời sẽ có những phản ứng khác khi đối diện với họ là một KTV với hình ảnh rất nghiêm túc. Chính vì vậy, nếu KTV đi phỏng vấn, hãy nên nhớ điều này.
Một vấn đề nữa, phần lớn cán bộ cấp cao ở Bộ Tài chính là nam, điều này có nghĩa là gì? Nếu KTV là nam phỏng vấn các quan chức của Bộ Tài chính thì câu trả lời sẽ khác so với việc một nữ KTV phỏng vấn cán bộ đó. Tôi luôn hỏi đồng nghiệp ở các nước khác rằng, khi đến phỏng vấn quan chức của Bộ Tài chính thì các bạn cử ai? Họ đều trả lời là sẽ cử một nữ KTV giỏi, bởi đó chính là người có thể lấy được những câu trả lời cởi mở nhất và tốt nhất.
Tôi không biết đó có phải là kinh nghiệm không, và liệu Việt Nam có khác “thông lệ” trên hay không. Các bạn có thể kiểm tra xem và so sánh các câu trả lời để thiết kế một chiến lược phỏng vấn. Việc đầu tiên nên dựa trên một điều rất đơn giản là ai sẽ tiến hành phỏng vấn, KTV nữ hay nam? Điều này thú vị đúng không ạ? Vậy chúng ta hãy thử xem.
Ở đây, tôi không nói KTV nữ tốt hơn, giỏi hơn mà tôi muốn nói rằng, kết quả phỏng vấn phụ thuộc vào bối cảnh và môi trường thực hiện phỏng vấn.
Các bạn quan sát xem, khi phỏng vấn, nếu có một tách trà hay một ly cà phê bên một chiếc bàn nhỏ liệu có dễ dàng hơn so với việc ngồi cách nhau một cái bàn thật to trong một khán phòng rất rộng. Đó cũng là những điều cơ quan kiểm toán nên cân nhắc.
Bạn có thể hỏi là những điều này liên quan như thế nào đến việc kiểm toán dự toán ngân sách?
Rất tình cờ, khi lần đầu tiên tôi đến kiểm toán tại Bộ Tài chính Hoa Kỳ, công chức ở đây nhìn tôi từ đầu đến chân, từ chân lên đầu rồi hỏi: Anh biết gì về Bộ Tài chính? Anh chỉ là KTV!
Thái độ của họ như vậy đó, rất nghi kỵ. Còn ở Việt Nam thì sao, KTV có phải tiếp nhận những phản ứng như vậy không, làm thế nào để chứng minh mình cũng hiểu biết không kém gì họ? Đó là một trong những vấn đề then chốt đầu tiên rất quan trọng khi KTV tiến hành phỏng vấn. Do đó, các bạn phải chuẩn bị thật kỹ lưỡng hệ thống câu hỏi trước khi bước chân vào đơn vị được kiểm toán. Chất lượng các câu hỏi mà KTV đặt ra sẽ được sử dụng để đánh giá năng lực chuyên môn của chính mình.
Tôi hy vọng, những chia sẻ của tôi sẽ có cơ hội áp dụng vào quá trình hoạt động nghiệp vụ và sẽ hữu ích cho KTV. Xin chúc KTNN thành công và trở thành tấm gương trong cộng đồng các Cơ quan kiểm toán tối cao của khu vực châu Á!
Xin trân trọng cảm ơn ông!
LƯU HƯỜNG (ghi)
