Vẫn còn tình trạng lạm dụng ban hành thông tư
Trong những năm gần đây, chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật đã được cải thiện đáng kể, khi Chính phủ đang thúc đẩy mạnh mẽ hàng loạt hoạt động cải cách, cắt giảm, đơn giản hóa các quy định kinh doanh. Tuy nhiên, có thể nhận thấy những hoạt động cải cách tập trung chủ yếu ở các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao (từ cấp nghị định trở lên), mà chưa thực sự chú trọng đến các văn bản như thông tư. Vì vậy, thực tế ghi nhận tình trạng cải cách thì nhiều nhưng DN vẫn kêu vướng ở chính sách.
Minh chứng cho điều này, ông Đậu Anh Tuấn - Phó Tổng Thư ký, Trưởng Ban Pháp chế, Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) - cho biết, vẫn còn tình trạng thông tư quy định về điều kiện kinh doanh, mặc dù theo quy định tại Luật Đầu tư năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) đã cấm điều này. Đơn cử, trong lĩnh vực tài chính - ngân hàng có Thông tư số 03/2018/TT-NHNN quy định về cấp giấy phép thành lập và hoạt động của tổ chức tài chính vi mô. Tại Thông tư này đã đặt ra rất nhiều điều kiện để một tổ chức tài chính vi mô được cấp giấy phép thành lập và hoạt động như: Có vốn điều lệ tối thiểu bằng mức vốn pháp định theo quy định của Chính phủ; có chủ sở hữu, thành viên sáng lập, có người quản lý, điều hành, thành viên ban kiểm soát đủ tiêu chuẩn, điều kiện theo quy định… “Thực tế trên đang đặt ra lo ngại tình trạng ban hành điều kiện kinh doanh một cách tràn lan như trước đây quay trở lại và kéo lùi đà cải cách môi trường đầu tư, kinh doanh mà Chính phủ đang kiên trì theo đuổi” - ông Tuấn nhấn mạnh.
Một vấn đề nổi cộm nữa của thông tư được bà Nguyễn Thị Diệu Hồng - chuyên gia Ban Pháp chế, VCCI - chỉ ra, vẫn còn tình trạng lạm dụng ban hành thông tư. Theo đó, thông tư có vai trò rất quan trọng, trong nhiều trường hợp bắt buộc phải có thông tư, các quy định mới có thể áp dụng được trên thực tế; trường hợp này, thông tư là “mảnh ghép cuối cùng” để hoàn chỉnh một quy trình, thủ tục. Tuy nhiên, cũng có trường hợp không nhất thiết cần thông tư nhưng các cơ quan nhà nước vẫn ban hành, thậm chí ngay cả khi không được ủy quyền. Đơn cử, Thông tư số 10/2021/TT-BKHCN hướng dẫn chi tiết thi hành một số điều của Nghị định số 13/2019/NĐ-CP, nhưng bản thân Nghị định này lại không có quy định nào trao quyền cho thông tư quy định chi tiết.
Bà Hồng nhấn mạnh, tình trạng lạm dụng ban hành thông tư hướng dẫn vừa khiến hệ thống pháp luật kinh doanh trở nên phức tạp khi có quá nhiều văn bản quy phạm pháp luật, gây khó khăn trong việc tra cứu, xác định quy định điều chỉnh; vừa không đảm bảo chất lượng, bởi các cơ quan thực thi cũng là cơ quan soạn thảo chính sách. Hơn nữa, hiện tượng thực thi luật bị lệ thuộc quá lớn vào các quy định tại thông tư đưa đến quan ngại về tình trạng “luật ống”, “luật khung” quay trở lại hay là quy định tại thông tư “to hơn” cả luật.
Cần gắn trách nhiệm của các cơ quan ban hành văn bản
Bình luận về nguyên nhân dẫn đến thực trạng trên, ông Đậu Anh Tuấn cho rằng, trước hết do quy trình xây dựng, ban hành thông tư chưa thực sự minh bạch. Quy trình ban hành thông tư chủ yếu được thực hiện giữa các đơn vị chuyên môn của Bộ. Do đó, nếu so sánh với quy trình ban hành luật, pháp lệnh, nghị định thì mức độ kiểm soát về chất lượng và tính minh bạch trong quy trình ban hành thông tư sẽ hạn chế hơn.
Bên cạnh đó, bà Nguyễn Minh Thảo - Trưởng Ban Nghiên cứu môi trường kinh doanh và năng lực cạnh tranh, Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương - cho biết, theo quy định, trong quá trình xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan soạn thảo phải có báo cáo đánh giá tác động của chính sách. Tuy nhiên, việc các quy định tại thông tư chưa hợp lý, gây vướng mắc cho DN, thậm chí một số quy định mới phát sinh hiệu lực đã phải sửa đổi, thay thế, cho thấy việc đánh giá tác động của chính sách chưa được thực hiện một cách kỹ càng và có chất lượng.
Theo bà Trần Ngọc Ánh - đại diện Hội đồng Kinh doanh Hoa Kỳ - ASEAN, các hiệp hội thường xuyên tập hợp ý kiến góp ý chính sách từ các DN trong ngành hàng để kiến nghị về các vướng mắc, bất cập trong các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, tuy nhiên, không nhiều ý kiến của DN, hiệp hội được ghi nhận. “Tất nhiên, không phải tất cả các ý kiến góp ý đều chính xác tuyệt đối, nhưng việc ghi nhận hay không ghi nhận không được các cơ quan quản lý nhà nước giải trình rõ ràng và công khai. Điều này khiến cho niềm tin của DN bị suy giảm khá nhiều và làm nản lòng họ khi phản ánh các ý kiến vướng mắc. Trong khi đó, đây là lại nguồn thông tin rất hữu ích để cơ quan quản lý nhà nước nhận diện vấn đề và tiến hành sửa đổi, hoàn thiện chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, cần phải minh bạch hơn nữa quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, nhất là ở các khâu lấy ý kiến, khâu giải trình tiếp thu…” - bà Trần Ngọc Ánh đề xuất.
Bên cạnh đó, theo các chuyên gia, cần kiểm soát chặt chẽ các luật chuyên ngành để tránh tình trạng ủy quyền cho thông tư ban hành thủ tục hành chính, điều kiện kinh doanh. Các cơ quan kiểm soát phải tăng cường và chú trọng đến vấn đề này khi thực hiện thẩm định, thẩm tra dự thảo luật. Ngoài ra, cần có cơ chế để xác định trách nhiệm của các cơ quan ban hành văn bản gây thiệt hại cho DN. Bởi lẽ, việc không gắn trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản sẽ khiến cho chất lượng của các văn bản không được chú trọng, trong khi các văn bản này lại tác động khá lớn đến hoạt động kinh doanh của DN./.
Theo thống kê của VCCI, tính từ ngày 01/01/2016-20/7/2020, số lượng thông tư chiếm hơn 68% tổng số lượng văn bản quy phạm pháp luật ban hành. Tính trung bình, mỗi luật sẽ có khoảng 7 nghị định, 2 quyết định của Thủ tướng Chính phủ và có tới 26 thông tư, 2 thông tư liên tịch. Với số lượng áp đảo so với các văn bản quy phạm pháp luật khác, thông tư có vai trò rất quan trọng khi hiện thực hóa các chính sách của cơ quan soạn thảo luật và tác động rất lớn đến môi trường đầu tư, kinh doanh.
